‘Devletlerin değil şirketlerin ve kentlerin çağı’

2012-2014 yılları arasında Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı'nın başında görev yapan Kamu Araştırmaları Vakfı Başkanı Prof. Dr. Ulvi Saran’la söyleşimizin ikinci bölümünde, Türkiye’nin ‘yeni dünya’ya adaptasyon çabaları, güçlükleri ve imkânları üzerine odaklandık.

Artık devletlerin merkezi yapılarından ve kurumlarından çok şirketlerin, piyasaları belirleyen ve yöneten mekanizmaların, yenilik ve teknoloji geliştiren kurumların, bilim merkezlerinin, sosyal medya araçlarının önemli hale geldiğini söylüyordunuz…

Giderek iki gücün ön plana çıkması bekleniyor. Biri şirketler, diğeri kentler. Şirketler, devletlerin sahip olduğundan daha fazla kaynağa ve güce sahip olmaya başladılar. Kentler de etkinlikleri, kontrol alanları ve çekim merkezi olma özellikleri itibariyle devletlerin önüne geçebiliyor. Mesela Hong-Kong’u devlet olarak değil de bir kent olarak algılıyoruz. Geniş bir toprak parçasına, güçlü bir orduya veya çok sayıda personel istihdam eden bir kamu bürokrasisine sahip olmak gibi geleneksel araçlarla sembolize edilebilecek köklü bir devlet geleneği yok. Bu yönüyle tam bir kent devleti. Ancak dünya finans ve ticareti içindeki çekim gücü ise oldukça dikkat çekici. Singapur’un, 700 km2 civarındaki coğrafi alanı küçük bir ilçe kadar. Ama yüz milyarlarca dolarlık ihracat potansiyeline sahip ve dünyanın en iyi 10 mühendislik bölümü sıralamasında iki mühendislik bölümüyle yer alacak kadar bilim ve teknolojide gelişmiş. Uluslararası ticareti ve finansı kontrol eden güç merkezlerinden biri.

Geleneksel devlet algısına yön veren, besleyen olgular ve kavramlar önemini kaybetmeye başlıyor. Uluslararası düzendeki güç odaklarının kendi rollerini sürdürmeleri ve mevcut dengeleri kendi lehlerine korumalarının önünde bir engel değil bu. Devlet kurumları, varlıklarını sürdürecek, ama sonuçta devlet dışı oluşumlar ve üretim faaliyetleri öne çıkmaya başlayacak.

Türkiye bunun neresinde diye soracak olursak? Bu tartışmalı bir konu. Türkiye teknolojide, bilimde, uluslararası rekabette henüz iyi bir konuma sahip olamadığı için, orta gelir tuzağını aşan, yüksek katma değer üreten, küresel ekonomiyle bütünleşmiş bir düzeye gelemediği için, bu alanda olması gereken noktanın uzağındadır. Ama bu kondu mevcut darboğazlarını aşma çabasını gösteriyor. Bu çabayı göstermesi çok önemli. Dünyanın en güçlü ilk 500 markası arasında, kaç tane Türk markası var diye sorduğumuzda, aldığımız cevap bize durumu özetliyor. 

Günümüzde uluslararası rekabette gücü temsil eden kriterler şunlar: güçlü kentler, bilim ve araştırma kurumları, yenilikçi kapasite ve AR-GE potansiyeli, katma değerli ürün üreten teknoloji şirketleri… Bütün bunların yanında, uluslararası konjonktürün, jeostratejinin ve sosyo-kültürel hafızanın verdiği güç tabii ki önemli. Türkiye’nin jeostratejik konumu ve çevre ülkeler üzerindeki tarihi ve siyasi ağırlığından kaynaklanan kontrol gücü bunu gösteriyor.

Devlet burada, kendisini idari yapı, örgütlenme ve işleyiş açısından yeniden konumlandırmak, değişen koşullara göre yeniden yapılandırmak zorunda. Devletin beşeri kaynağı olan kamu bürokratlarının da bu değişime ayak uydurmaları lazım. Yönetim terminolojisinde tüm bunları, hizmet alan-hizmet veren, devlet-yurttaş ilişkisi, devletin varlık nedeni, rolü vs. gibi tartışmalarla, zaten sorguluyoruz. Devletin; buyurgan, sorgulanamaz, hikmetinden sual olunmaz bir yapı olmadığı gerçeğini artık kabul etmiş; temelde varlık nedeninin bir hizmet aracı olma işleviyle sınırlı olduğunu içselleştirmiş bulunmaktayız.

Akademik çalışma alanınız, Kamu Yönetimi Araştırmaları Vakfı (KAV) başkanlığınız ve bürokrat kimliğinizin getirdiği müktesebatınızla bize Türkiye’deki kamu yönetiminin yapısı, işleyişi ve bugünkü görünümü hakkında bir profil çizmenizi istesek?

Türkiye, siyasi ve idari örgütlenme ve işleyiş düzeni itibariyle Kara Avrupası sistemine uygun bir devlet teşkilatı modeli benimsemiştir. İdari yapılanması, yani kamu yönetimi düzeni de büyük ölçüde Fransa modelinin etkisiyle şekillenmiştir. 20.  yüzyılın sonlarına doğru, tüm dünyayı etkileyen Anglo-Sakson kökenli yeni yönetim anlayışı, Türkiye’yi de etkisi altına almıştır. Bu yaklaşımın özü, “düzenleyici devlet” ve “işletmeci kamu yönetimi” anlayışına dayanır.

Düzenleyici devlet ve işletmeci kamu yönetimi yaklaşımı, özünde bürokratik, hiyerarşik ve Weberyen örgütlenme ve işleyiş mantığına uzaktır. Esas itibariyle devletin ve kamu yönetiminin rolünün, düzenleyici, norm koyucu, standart belirleyici olması; buna karşılık pek çok hizmetin piyasa aktörlerince yerine getirilmesi gerektiğini ileri sürer. Aynı zamanda olabildiğince az kaynak kullanmasını ve elindeki kaynakları kullanırken tıpkı özel işletmeler gibi kârlılık ve verimlilik ilkelerine göre hareket etmesini savunur.

Önce Kuzey Avrupa ülkelerinde daha sonra ABD’de yaygınlaşmaya başlayan işletmeci yönetim anlayışının Türkiye’yi de etkilemesiyle birlikte, kamu yönetim anlayışında bu doğrultuda reform ve değişim talepleri gündeme gelmeye başladı. Bunun ilk sonucu, devletteki katı merkeziyetçiliğin yumuşatılmasına ve kamu hizmetleriyle ilgili üstlendiği icrai görev yükünün azaltılmasına yönelik tartışmalardır. Bu da bir taraftan bakanlıkların kuruluş yapılarında örgütsel olmasa bile işlevsel açıdan kısmi bir küçülmeyi ve eskiden beri kendileri tarafından yürütülmekte olan birçok düzenleyici ve denetleyici işlevin yukarıda belirtilen reformcu dalganın etkisiyle kurulan düzenleyici ve denetleyici kurumlara devredilmesi sonucunu getirdi.

1990’ların ikinci yarısından itibaren kurulmaya başlayan ve genel olarak “düzenleyici ve denetleyici kurumlar” adıyla anılan, RTÜK, BTK, SPK, BDDK, EPDK, KİK, Rekabet Kurumu, Kişisel Verileri Koruma Kurumu gibi kurumlar, bu değişim dalgasının ve kamu yönetiminde reform arayışlarının eseridir. Böylelikle daha önce merkezi devlet kurumları tarafından yürütülen, düzenleyici normlar ve ilkeler, gözetim ve denetim standartlarını belirleme ve uygulamaya ilişkin görev ve sorumluluklar, kısaca piyasa gözetimi ve denetimi hizmetleri bu kurumlara devredilmiş oldu.

Literatürde buna Anglo-sakson modeli mi deniyor?

Aslında işletmeci devlet anlayışı deniliyor.  Yani devletin işletmeci bir anlayışla yönetilmesi; kamu kaynaklarının daha etkili ve verimli kullanılabilmesi ve kamu hizmeti performansının arttırılabilmesi bakımından daha esnek ve özerk bir yönetim yapısına kavuşturulması.

Pratikte pek fazla mesafe alınamamasına rağmen devletin kaynak kullanımında ve kamu istihdamında, işletmeci zihniyete dayalı yaklaşımlar belli ölçüde popülerliğini koruyor. Ama 90’ların ortalarındaki hız ve heyecanı kaybolmuş durumda… Bizde de aynı dalganın etkisiyle 2000’lerin başında gündeme gelen kamu yönetimi reformu girişimleri, kısa süre sonra heyecanını kaybetti ve gündemden kalktı.

Son dönemlerde reform tartışmaları malumunuz tekrar gündemde. Biraz geçmişten başlayarak bu konuyu irdeleyelim diyorum. 2002’de AK Parti’nin başlattığı demokratikleşme reformları sürecinde, kamu yönetiminin geleneksel rol ve işleyişine dönük ne tür adımlar atıldı? Sizin Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarı olduğunuz dönemde ‘Sessiz Devrim’ isminde Türkçe, İngilizce ve Kürtçe bastırdığınız kitapla birlikte değerlendirmenizi istesek, bize nasıl bir bilanço çıkarırsınız acaba?

Türkiye, 12 Eylül ve 28 Şubat darbeleriyle birlikte, ciddi demokratikleşme açmazları ve insan hakları sorunlarıyla karşı karşıya kaldı.

28 Şubat döneminin vesayetçi ya da ‘jakoben’ zihniyet olarak adlandırdığımız akla ziyan baskıcı uygulamalarının, değişen dünyanın ve bilgi çağının getirdiği özgürlükçü ruha uygun düşmesi beklenemezdi. 2000’li yılların başındaki iktidar değişimiyle birlikte, çağın getirdiği yeni ruha uygun demokratikleşme adımları atılmaya başlandı. Bu zihniyetin söz konusu yaklaşımını hemen terk etmediğini, 2010’lara kadar sürdürdüğünü biliyoruz.

Demokratikleşme adımlarının programlanmasında, raporlara ve düzenleyici metinlere dönüştürülmesinde, yasalaştırılmasında ve uygulanma koordinasyonunun sağlanmasında Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı 2010 yılından başlayarak, 2016 yılına kadar son derece etkili bir rol üstlendi. Çözüm süreci de bunun bir parçasıydı. Bu dönem, bir takım beklenilmeyen olumsuz sonuçları olmakla birlikte, pek çok kısıtlamanın kaldırıldığı ve pek çok tabunun yıkıldığı bir dönemdi. Getirilen düzenlemeler ve yürütülen uygulamalarla, insanların zihniyet dünyasının demokratik yönde değişimini sağlamaya, etnik sorunlardan insan hakları ihlallerine kadar kökleşmiş sorunlara etkili çözümler getirmeye çalışan özgürlükçü ve yenilikçi bakış açıları geliştirildi. Bununla ilgili yayınlanan ‘Sessiz Devrim’ kitabı, geleceğe bırakılan belge niteliğinde önemli bir eserdir.

Türkiye’nin dünyadaki özgürleşme ve demokratikleşme çizgisine ters düşmesine neden olan bu tür arkaik bir zihniyeti tümüyle geride bırakmış olması gerekiyor. Ama halkına tepeden bakan ve onu hizaya sokma mantığıyla hareket geden bu tür bir sosyal mühendislik yaklaşımı ortadan kalkmış gibi gözükse de buna ilişkin ideolojik tortuların bir şekilde varlığını sürdürebileceğini ve tekrar gündeme gelebileceğini gözden uzak tutmamak lazım.

Elbette bu tür eğilim ve tutumlar, zamanın ruhuna uygun değil. Bu anlayışla hareket eden siyasal ideolojiler, kurumsal yapılar ve dayatmacı uygulamalar, tüm dünyayı kuşatan özgürlükçü değişim karşısında ayakta durma şansına sahip değiller. Toplumun realitesini, düşünce dünyasını, kültürel çeşitliliğini dikkate almayan bu oluşumların, evrensel ilkelere ve standartlara göre kabul görmeleri mümkün değil.

Demokratikleşmesinin bir ayağının da devlet yönetiminde yapılacak reformlara bağlı olduğu hususunda bir konsensüs var memlekette. Demokratik toplumlarda, reform yapım süreçlerine dair ne tür ilkeler ön plana çıkmakta? Türkiye’nin bu konudaki karnesi nasıl?

Aslında her konuda olduğu gibi, kamu yönetimi reformuna ilişkin getirilen birtakım öneriler ve tezler de moda bir akım olarak başladı. Köklü ya da tarihten süzülüp gelen bir geçmişe sahip değiller maalesef. Doğu blokunun çözülmesinden sonra, uluslararası ticaretin yaygınlaşmasıyla küresel ekonomik düzen, hacmini ve derinliğini arttırmaya başladı. Küreselleşmeyle gelen bu değişim, devletin kaynaklarını kullanmada hesap sorulmaz, tartışılmaz bir otorite olduğu anlayışını, reform tartışmaları ve ardından başlayan özelleştirme furyasıyla birlikte sorgulamaya itti. İngiltere başta olmak üzere bir çok ülkede, iki kutuplu dünya düzeninin işleyişi sırasında geri planda kalan, tartışılmayan bürokratik yapıların, müdahale ve etki alanlarını giderek genişleten ve kamu kaynaklarını hesapsızca kullanan yapılarıyla kamu ekonomilerindeki bozulmanın ana nedeni oldukları konuşulmaya başlandı. Ardından iç borç krizleri, tasarruf yetersizliği, hantallaşma gibi tartışmalarla da, kamu yönetim reformunun gerekliliği iyice hissedilir oldu. Bu 90’ların sonuna kadar adeta dünyayı saran bir dalgaydı. Özellikle piyasa ekonomisine geçen Doğu bloku ülkeleri başta olmak üzere birçok ülkede hantal ve verimsiz devlet işletmeleri yaygın bir biçimde özelleştirilmeye başlandı. Türkiye’de Özal ile birlikte başlayan özelleştirme hareketi günümüzde de halen sürmekte… Reform girişimlerinin daha çok öne çıkan boyutları; devletin organizasyon yapısının küçültülmesi, daha etkili hale getirilmesi, bunun da verimlilik-performans ilkeleri doğrultusunda gerçekleştirilmesiyle kendini gösteriyor. Ancak reform yapım süreçlerine dair öne çıkması gereken; geniş ve katılımcı toplumsal ve siyasal konsensüs dünya genelinde olduğu gibi Türkiye’de de ideal bir seviyede olduğu söylenemez.

Kamu yönetiminde liyakat sorunu… Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana hep dile getirilen fakat bir türlü aşılamayan bu soruna dair tespitlerinizi ve çözüm önerileriniz öğrenebilir miyiz?

Bürokrasinin niteliğinden doğan yozlaşma ve verimsizleşme eğilimlerini, Weber’in bürokrasi yaklaşımı, bürokrasinin tarihsel deneyimi ve bu doğrultuda geliştirilen sistem ve modellerle birlikte ele almak lazım. Bürokratik örgütler canlı organizmalar gibidir. Kendilerine özgü ruhları, kimlikleri, özlemleri, hedefleri ve beklentileri var. Tıpkı insanların önceliğinin ve hedeflerinin kendi çıkarlarını korumak olduğu gibi. Zaten kamu yönetimi teorisi de bunu söylüyor bize. Bürokrat, bürokratik çıkarlarını azamileştirmeye; politikacı, politik çıkarlarını azamileştirmeye; girişimci ise, elde edeceği kârı azamileştirmeye çalışıyor. Gerçeklerden yola çıktığımız zaman bu konuda yapmamız gereken temel tespit, bürokrasinin kutsallaştırılmayacağıdır. Ne kadar pozitif normlarla, ilke ve esaslarla düzenlense bile ya da hiyerarşik kontrol ve denetim aygıtlarıyla güvenceye alınsa bile, bir süre sonra çözülebileceği, hantallaşma ve yozlaşma eğilimine girebileceğidir. Bunu önlemenin yolu, devletin alanının, kontrol gücünün ne kadar olacağı sorusuna dair cevapta yatıyor. Olabildiğince sınırlandırılmalı mı yoksa serbest mi bırakılmalı? Liberal teoriler, devletin kontrol edilmesi gereken bir aygıt olduğunu ileri sürerler. Bu çerçevede devlet erkinin sürekli kontrol edilmesi, disipline edilmesi gereken bir yapı olduğu kabul edilir. Bu da devletin hukuk devleti ilkeleri ve normlarıyla, anayasal düzenlemelerle, bürokratik mekanizmanın temel esaslarıyla düzenlenmesi gerektiğini ortaya koyar.

Kamu yönetimi sistemimizin tarihsel süreç içerisinde geçirdiği aşamalar ve kamu yönetimi geleneğimiz zaten bunu gösteriyor. Reform tartışmaları 1950’lerden itibaren başlamış. Merkezi devlet yapısının değiştirilmesi, yerel yönetimlerin daha öne çıkarılması, merkeziyetçi devlet anlayışının yumuşatılması gerektiği hep gündeme gelmiş. Bunları gerçekleştirmek, güçlü bir denetim sistemini gerektiriyor.

Bilindiği gibi, kamu örgütlerinin tasarruflu kaynak kullanma becerisi ve performans karnesi düşüktür. Bu noktalarda olumsuzlukları gidermenin temel yolu, devletin gereğinden büyük olmaması, gereğinden de küçük olmamasıdır. Kamu personelinin ehliyet ve liyakat prensiplerine göre işe alınmaları; yararlılık, yeterlilik ve birikim sahibi olmayı içeren temel kıstaslarla istihdam edilmeleri işin özünü oluşturuyor. Bu olmadığı zaman, kamu yönetiminin giderek hantallaşan, verimsizleşen bir yapıya doğru gitmesi doğal bir sonuçtur. Siyasal yönetimler, bu esaslar çerçevesinde hesap verebilir olmalıdır. Eğer bir ülkede, hesap sorma mekanizmaları yeterince gelişmemişse, oy veren seçmenler kamu yönetimi uygulamalarının yerindeliğini ve performansını sorgulamıyorsa, kamu bürokrasi daha rahat ve sorumsuz hareket edecektir.

Kişisel olarak sizin ve başkanı olduğunuz Kamu Araştırmaları Vakfı’nın önümüzdeki döneme ilişkin ne tür çalışmaları olacak acaba?

Biz son 3-4 yılımızı bir eğitim, araştırma ve uygulama merkezi kurarak, yani fiziki kapasitemizi artırmaya dönük olarak geçirdik. 2010 yılından itibaren ara verdiğimiz tematik alan çalışmalarımıza bundan sonra daha büyük ölçekte devam edeceğiz. Örgütsel yapımızı da, araştırmalar ve yeni projeler başlığı altında şekillendirdik. Araştırmalarımız; kamu hizmetinden toplumsal yapıya, ekonomik düzenden teknolojik yeniliklere kadar bir dizi alanda kendini gösterecek. Bu alanlarda karşılaşılan zorlukların aşılmasına dönük politika ve stratejiler geliştirmeyi, çözüm odaklı öneriler, analizler ve raporlar üretmeyi hedefliyoruz.

AljazeeraTürk sitesindeki bir makalenizde “Küresel sistemin getirdiği risk ve tehditlerden dolayı, Türkiye’nin özgürlük-güvenlik dengesi; yeni kamu düzeni ve güvenliği anlayışını temel bir kritere dönüştürdü” diyorsunuz. Peki, bu denge nasıl kurulacak?

Adı üzerinde, denge… Herkesin beklentilerini karşılayabileceği bir denge sistemi olması gerekiyor. Özgürlükleri sınırsız bırakırsanız, kamu düzeni bizatihi özgürlüklerden zarar görür. Bunu somutlaştıralım. Mesela, oksijen zararlı mıdır? Oksijen metallara temas ettiği zaman, paslanmaya yol açar. Oksijen zehirlenmesi diye bir şey de var, bilindiği gibi. Aşırı oksijen bile zararlı iken, aşırı özgürlüğün de zararının ortaya çıkacağını kabul etmek rasyonel bir bakış olsa gerek. Aşırı özgürlük, özgürlüksüzlük getirir. O zaman güvenlik-özgürlük arasında, özgürlüklerin narin bir kelebek olduğunu varsayacak olursak, konunun bu hassasiyetle ele alınması şart. Özgürlüğü korumak için ne kadar hassasiyet gösterirsek, güvenliği korumaya da aynı ölçüde hassasiyet göstermeliyiz. Niçin? Başkalarının özgürlüğünü korumak için. Yani, özgürlükleri dengede tutmak adına, yeri geldiğinde özgürlükleri sınırlamak… Pandemi ile birlikte kimi özgürlük alanlarımız sınırlanmadı mı kamu otoritelerince. Avrupa, Çin ve Ortadoğu’da böyle olmadı mı? Özgürlük-güvenlik dengesi, bir orta yolu içeriyor. Tartışmanın ana ekseni, bunun nasıl olacağı üzerinedir. Peki, bu nasıl olacak? Liberteryen bakışta, özgürlüğün sınırları felsefi bir tartışmaya kapı araladığından uzun tartışmayı gerektirir. Ancak şunu söylemekle iktifa edebiliriz sanırım. Özgürlüğün sınırları; siyasal aktörlerin, kamu erkinin, güvenlik yöneticilerinin icrai sorumluluğunda olan bir görev. Mümkün olanı başarmak lazım. Zaten, literatürde siyaset, mümkün olanın sanatı değil midir?

Özgürlük teorisi, liberteryen bir bakışla mı yoksa otoriter bakışla mı şekillenecek? Twitter CEO’su, Trump’ın hesabını askıya alma gerekçesini: “Yasağımızla gurur duymuyorum, ama kararımız doğruydu. Çünkü kamu düzenini korumamız gerekir” açıklamasıyla meseleyi kamu düzenine bağlamıştı hatırlanırsa.

Sosyal medya, niteliği itibariyle denetlenmesi güç bir alan. Bir güce karşı, o nitelikteki bir güçle karşı koymak lazım. Sosyal medya, algı oluşturan, kültürel formlar içeren, siyasal eğilimleri biçimlendiren bir yapıya sahip. Şayet siyasal bir araca dönüştürülüyorsa, buna karşı o gücün kullanıldığı çevre ve atmosfer içinde, dengeleyici alternatif bir güç ile karşı çıkmak lazım. Kapatmak, kısıtlamak kolay bir şey değil. Temel ilke, özgürlüklerin kullanımı konusunda sosyal medya, başkalarının özgürlüklerini, kişilik haklarını, haysiyet ve itibarlarını katlettiği, ulu orta zedelendiği bir alan olmamalıdır.

Son olarak emekli müftü olan rahmetli babanızın, Türkiye’de İslami ilimlere, hayır-hasenat faaliyetlerine, sivil toplum kuruluşlarındaki aktif çalışmalarına, gazete yazarlığına binaen, kendisiyle de tanışma imkânına sahip biri olarak, sormadan geçmek istemem. Babanız Ali Kemal Saran’ın yazdığı ‘Omuzumda Hemençe’ kitabından yola çıkarak, sizin omuzlarınıza bıraktığı Hemençe’de (Hemençe=Heybe) ne var(dı)?

Çocukluktan başlayarak, bana hayat prensiplerini öğütleyen, rehberlik eden, model olan, yol gösteren babamın düşünce ve ruh dünyamın şekillenmesinde büyük bir etkisi var tabii ki… Babam, kimliğimin ve eğitimimin şekillenmesinde temel bir yol gösterici oldu. Bu rehberlik ve yol göstericilik, hepimiz için önemli. Buna olabildiğince riayet etmek, hatta gösterilen hedefleri aşarak yeni hedeflere ulaşmak lazım. Herkesin kusurları, eksikleri tabii ki olacaktır. Ancak her zaman daha iyiye, daha güzele gitmek zorundayız. Hepimiz bu doğrultuda, büyüklerimizin miras bıraktığı değerlerle, kendimizi yenilemek ve eleştiri süzgecinden geçirerek yolumuza devam etmeliyiz. Babamın bıraktığı Hemençe’de de bıraktığı mirası yenileyerek daha ileriye taşıma sorumluluğunun olduğunu söyleyebilirim.

Önceki İçerikOturup konuşacağız acıyı paylaşacağız…
Sonraki İçerik‘Tartışma programlarının değişmeyen yüzleri ve rekortmenleri’