Türkiye uzun bir süredir misafir takım taraftarlarının stada alınması ya da taraftarların bireysel olarak stada girip giremeyeceği gibi günlük hayatın en rutin konularının bile hararetli hukuk tartışmalarına neden olduğu, bu konudaki mahkeme kararlarının gündemi geçici olarak meşgul ettiği bir ülke. Bu sorunların gündemi yalnızca kısa süre meşgul edebilmesi konu bakımından taşıdıkları önemin azlığından değil, gündemin hareketliliğine eşlik edecek bir hukuki sorunun hemen bulunmasından kaynaklanıyor.
Gündemin hukukçulara hediye ettiği son tartışma konusu, seçimin Millet İttifakı’nı oluşturan partiler tarafından kazanılması halinde İstanbul ve Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlarının Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanması olasılığı. Bu ihtimalin gündeme gelmesi ile birlikte özellikle anayasa ve idare hukukçuları tarafından bu iki görevin birlikte yürütülmesinin hukuken mümkün olup olmadığına ilişkin önemli tartışmalar yürütüldü.
Bazı hukukçular, bu iki görevin birlikte yürütülebileceğini, Anayasa ve kanunlarda buna ilişkin bir yasak olmadığını savunurken bazı hukukçular doğuracağı riskleri ve çelişkileri dikkate alarak hukuken bu görevlerin birleşmesinin mümkün olmadığını savunuyor.
Tartışmanın özü
İki görevin birlikte yürütülmesine ilişkin tartışmanın özü, Anayasa ve kanunlarda iki görevin birlikte yürütülmesini engelleyen açık bir düzenlemenin bulunmaması durumunun nasıl ve hangi ilkeler ışığında yorumlanacağıdır.
Konuyu duygusal yönelimlerden rasyonel bir tartışma zeminine çekebilmek için ilk önce cevabını arayacağımız soruları, ardından bu soruları yanıtlarken kullanacağımız yöntem ve ilkeleri belirlememiz gerekir.
İlk önce sorular: Birlikte yürütülmesini yasaklayan bir normun olmaması, bu iki görevin birlikte yürütülebileceği anlamına mı gelecektir? Yani yasak yoksa ilkesel olarak serbesti mi vardır? Görevlerin birlikte yürütülmesinin mevzuatı bir çelişki yumağı haline getirecek olmasının bir önemi yok mudur?
Yöntem ve ilkeler
Bu soruları cevaplamak için kullanacağımız yöntem ve ilkeleri, Danıştay 1. Dairesi’nin vermiş olduğu bir kararın (K. 2009/334) da yardımı ile belirleyebiliriz.
Danıştay, söz konusu kararında belediyede çalışan daimi işçinin, aynı belediyede meclis üyesi olarak görev yapıp yapamayacağı hususunda doğan tereddüdü gidermiştir. Karara konu olayda da belediyede daimi işçi olarak çalışmak ile aynı belediyede meclis üyesi olmayı yasaklayan açık bir düzenleme bulunmamaktadır. Peki Danıştay, iki görevin birlikte yürütülmesini yasaklayan bir normun olmamasını nasıl yorumlamıştır?
Danıştay’ın tespitleri şu şekilde özetlenebilir:
1. Yürürlükteki mevzuatta belli bir konuda hüküm bulunmaması halinde, bu durumun istisnaya yol açacak şekilde yorumlanması suretiyle hukuki çözüme ulaşılması mümkün değildir.
2. İki görevin birlikte yürütülmesi, mevzuatta belirlenen denetim mekanizmalarını etkisiz kılıyor ve yetkilerin kullanılması bakımından karışıklığa/çelişkiye neden oluyor ise bu durum görevlerin birlikte yürütülemeyeceği anlamına gelir. Danıştay’ın incelediği uyuşmazlık bakımından doğan sorun, belediye meclisinin daimi işçiler üzerinde denetim ve düzenleme gibi birçok yetkisi bulunuyorken bu yetkilere tâbi olan daimi işçinin aynı zamanda meclis üyesi olmasıdır.
Bu görev birleşiminin yaratacağı sorunu Danıştay şöyle özetlemiştir: Belediye meclisi, ilgili tüzel kişiliğin karar organı olarak söz konusu tüzel kişiliğin mali konulardaki iş ve işlemlerini denetleyebilme, personelin performans ölçütlerini karara bağlama, sürekli işçilere ait norm kadroların ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar verme gibi tüzel kişilikte çalışan işçileri doğrudan ilgilendiren bazı görev ve yetkilere sahiptir. Daimi işçinin çalıştığı tüzel kişilikte aynı zamanda meclis üyesi olarak görev yapması halinde, işveren gibi hareket etmesine imkân sağlayacak bir statüye kavuşabileceği, işverenin işçi üzerindeki denetim ve yaptırım yetkilerinin kısmen de olsa kullanılamaz hale gelebileceği, işçinin işverenini denetleyebilmesi gibi iş hayatının olağan akışına aykırı bir durumla karşılaşılabileceği ve en önemlisi belediye meclisi üyesi olarak üstlenilen kamu görevinin yerine getirilmesinde tarafsızlık ilkesinin zedelenebileceği açıktır.
3. Yürütülecek görevlerin gerekliliklerinin yoğun ve fazla olması iki görevin yürütülmesinde aksamalara neden olacaktır.
Bu tespitlerden yola çıkarak; Danıştay’ın yasak getiren normun olmamasını serbesti olarak yorumlamadığı, sistematik yorum yaptığı, mevzuatın tutarlılığını koruyacak şekilde ve birlikte yürütülecek görevlerin gereklerini gözeterek karar verdiği söylenebilir.
Cumhurbaşkanı yardımcılığı ve belediye başkanlığının birlikte yürütülmesi
Danıştay’ın kararı da gösteriyor ki yalnızca yasak getiren açık bir normun olmaması iki görevin birlikte yürütülebileceği sonucunu doğurmamalıdır. Zira ‘yasak yoksa serbesti vardır’ ilkesi temel hakların kullanımı bakımından geçerli iken idare bakımından kural olan yetkisizliktir.
Bu nedenle, Anayasa’da Cumhurbaşkanı yardımcısı olarak atanması halinde görevi sona erecekler arasında belediye başkanlarının sayılmaması ya da Belediye Kanunu’nda belediye başkanının yapamayacağı işler arasında Cumhurbaşkanı yardımcılığının belirtilmemesi tek başına bu iki görevin birlikte yürütülmesinin hukuka uygun olduğu anlamına gelmemelidir. Uzun ve ayrıntılı bir Anayasa’ya sahip olsak da Cumhurbaşkanı yardımcısı olunca görevi sona erecek kişilerin tüm ihtimalleri tüketecek şekilde Anayasa’da sıralanmasını ya da Belediye Kanunu’nda belediye başkanının yapamayacağı tüm işlerin tüketici bir liste ile belirlenmesini beklemek gerçekçi olmadığı gibi Anayasa/kanun yapım tekniği bakımından uygun değildir.
Yasaklayan normun olmamasının bu iki görevin birlikte yürütülmesi bakımından yeterli olmadığı tespitinden sonra bu görevlerin birlikte yürütülmesinin Anayasa’da belirlenen yönetim biçimi ve ilkelerine uygunluğu değerlendirilmelidir.
Anayasa’da idari teşkilat, merkezi idare ve mahalli idareler olarak ikiye ayrılmıştır. Merkezi idarenin belirli amaçlar doğrultusunda ve sınırları kanun ile belirlenecek şekilde mahalli idareler üzerinde yaptığı denetime idari vesayet yetkisi denilmektedir. Mahalli idareler üzerindeki idari vesayet denetiminin kanun ile düzenlenmek şartıyla ve belli amaçlar ile sınırlanması, bu idarelerin karar organlarının seçimle iş başına gelmesi ve yerinden yönetim ilkesine uygundur. Kural olarak kanun ve kanun altı düzenleyici işlemler de Anayasa’da belirlenen bu yönetim biçimi ve ilkeleri ile uyumlu olmak zorundadır.
Oysa bir belediye başkanının aynı zamanda Cumhurbaşkanı yardımcısı olması durumunda;
- Cumhurbaşkanı yardımcısı yürütmenin ve merkezi idarenin yetkilerini kullandığı için yerinden yönetimin özerkliği ilkesine ve Anayasa’da öngörülen yerinden yönetim esaslarına aykırılık oluşabilecek,
- İl İdaresi Kanununa göre Cumhurbaşkanı yardımcısının valilere emir ve talimat verme yetkisi bulunduğundan, belediye başkanı Cumhurbaşkanı yardımcısı sıfatıyla bu yetkisini kullanarak merkezi idarenin mahalli idare üzerindeki vesayet yetkilerini kullanılamaz hale getirebilecektir.
Son olarak belirtmek gerekir ki Cumhurbaşkanı yardımcılığı ve belediye başkanlığı aktif yürütülmesi gereken önemli görevlerdir. Bir kişinin hem mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanması bağlamında belediye mevzuatında yer verilen görevleri icra etmesi hem de merkezi idarenin parçası olarak Cumhurbaşkanı tarafından verilen görevleri yerine getirmesi halinde her ikisi de önemli olan görevlerin yürütülmesinde aksamalar olacaktır.
Özetlemek gerekirse, birlikte yürütülmelerini yasaklayan açık bir normun olmaması tek başına Cumhurbaşkanı yardımcılığı ile belediye başkanlığını yürütmek için yeterli olmayacaktır. Aynı akıl yürütme ile bir kişinin hem bakan hem belediye başkanı da olması mümkündür. Bu nedenle bu konudaki norm yokluğu sistematik yorum ile yorumlanmalı, mevzuat hükümleri tutarlılığını ve iç bütünlüğünü koruyacak şekilde ele alınmalıdır. Yalnızca “yasak yoksa serbesti vardır” ilkesi ile hareket edilmemeli, Danıştay kararında belirlenen tespit ve sakıncalar dikkate alınarak bir sonuca varılmalıdır.
_________________
Kasım Ocak İstanbul Medeniyet Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalında araştırma görevlisi olarak çalışmaktadır. Galatasaray Üniversitesi’nde doktora tez çalışmalarını sürdürmektedir.