Türkiye’de tarım destekleri: Kanunda yüzde 1, çiftçinin banka hesabında (artık) kanun emrinin beşte biri

Hükümet tarıma çok destek verdiğini söyler ve neredeyse her hafta müjdeli haberler verirken üretici maliyetlerin, tüketiciler ise fiyatların yüksekliğinden şikâyet ediyor. Üstelik bu şikâyetler son zamanlarda hepten artmış durumda. Şikâyet ve problemlerin sağlam temelleri var mı? Bu yazıda tarımın çok sayıdaki meselelerinden biri olan üreticilere doğrudan tarım desteklerinin son 20 yıldaki seyrini ele alacağım.

“İnsanların üç temel ihtiyacı; gıda, giyim ve barınma. Tarım sektörünün, bu ihtiyaçların karşılanması için gerekli ham madde ve nihai ürünlerin başlıca üreticisi olduğu söylenebilir. Nitekim gıda ürünlerinin neredeyse tamamı, giyim ihtiyacının çok büyük bir bölümü (pamuk, yün, keten, kenevir vb.) tarımsal faaliyet sonucu elde edilen ürünlerden karşılanıyor. Barınma ihtiyacının karşılanmasında ise hem evin yapımında (ağaç ürünleri) hem de evin iç donanımında (mobilya, halı, perde vb.) yine önemli ölçüde tarım ürünleri kullanılıyor” (1) Yaşar Uysal, Gazete Durum, 28-09-2022.

“Diğer taraftan tarımsal üretim birçok sanayi ve hizmetler alt sektörü ile de bağlantı halinde. Bu bağlantı, tarımın sadece bu sektörlere girdi sağlaması değil, aynı zamanda bu sektörlerden girdi (sertifikalı tohum, gübre, ilaç, yakıt, traktör ve ekipmanları vb.) tedarik etmesiyle de ilgili. Ayrıca çiftçilerin yaşamsal ihtiyaçlarının önemli bir bölümünü de sanayi ve hizmetler sektörlerinden karşılaması söz konusu. Dolayısıyla tarım sektörü ve çiftçiler hem arz hem de talep boyutundan oldukça büyük önem taşıyor. Teknik ifadesiyle tarım; ileri ve geri bağlantı katsayıları oldukça yüksek bir sektör. Ayrıca üretim hacmi ve deseni ile teknolojideki gelişmelere bağlı olarak sanayi ve hizmetler sektörünün tarıma bağımlılığının azaldığını, tarımın ise bu sektörlere bağımlılığının arttığını söylemek gerek.” (2) Yaşar Uysal, Gazete Durum, 28-09-2022.

Türkiye’de tarımın bütün alanları ve tarım desteklerinin büyüklüğü son dönemin popüler ve tartışmalı konularından biri. Hükümet tarıma çok destek verdiğini söyler (tarımın yetersiz de olsa desteklendiği doğru) ve neredeyse her hafta müjdeli haberler verirken üretici maliyetlerin, tüketiciler ise fiyatların yüksekliğinden şikâyet ediyor. Üstelik bu şikâyetler son zamanlarda hepten artmış durumda. Şikâyet ve problemlerin sağlam temelleri var mı? Bu yazıda tarımın çok sayıdaki meselelerinden biri olan üreticilere doğrudan tarım desteklerinin son 20 yıldaki seyrini ele alacağım.

Önce birkaç makro büyüklük ile işe başlayalım. Tarım tüm dünyada ekonomiye katkı ve istihdam açısından gerilemeye devam ediyor. Türkiye’de tarımın GSYH içindeki payı 2011’de %8,2 iken 2021’de %5,6’ya düştü. Toplam istihdam içinde tarımın payı hala %20’ye yakın ve sadece bu iki oran ile sektörün verimli olmadığı açıkça ortada (basit bir karşılaştırma için yaklaşık 6 milyon işçiye sahip olan sanayi sektörünün GSYH içindeki %25’i geçen payını dikkate alabiliriz). Ancak verimsiz olması sektörün vazgeçilecek kadar önemsiz olduğu anlamına gelmiyor. Son yıllarda artan gıda fiyatları, iklim değişiklikleri ve gıda pahalılığı kaynaklı sosyal patlamalar ortada. Sektör verimsizliği veri olunca hemen hemen tüm dünyada büyük destekler ile yürüyen bir yeni tarım ekonomisi oluştu. Desteklerde ABD, AB ve üye ülkeleri oldukça cömert. Türkiye’de ise tarımım gelişmesi için belirli bir bütçe ayrılsa da bu miktar yeterli gelmiyor. GSYH’nin %1’inin tarımsal destek olarak verilmesi de muhtemelen AB’ye yaklaşma günlerinin hatırına kanunlaşmış durumda.[1]

“GSYH’nin %1’inin tarım desteği olarak verilmesi yeterli mi?” sorusu bir yana, yıllar içinde bu oranın hakkıyla verilip verilmediğine bakmamız gerekiyor. Hemen söyleyelim ki son 23 yılda sadece bir yılda bu oran tutmuş görünüyor. Toplam destekler %0,4-0,5 civarında dalgalanırken enflasyonun üç basamağa ulaştığı son yılda bu oran %0,2’nin de altına düşüyor.

Çalışmada 23 yıl için önce bütün yılların GSYH rakamları USD olarak alındı. Tarım destekleri önce TL olarak alınarak ortalama kurdan USD’ye çevrildi, ardından verilen desteklerin GSYH oranları hesaplandı. Kanun 2006 yılında çıkmış olsa da 2000-2006 dönemi için de aynı hesap tekrarlandı. Sonuç olarak yalnızca 2002 yılı destekleri %1 oranının üzerinde çıktı, diğer tüm yıllar %1’in altında kaldı. 23 yılın toplam destek rakamı/GSYH oranı %0,5 çıktı fakat ödemelerin ortalama bir yıl gecikmeli yapıldığı varsayımıyla bu oran %0,44’e düştü.

Son döneme bakacak olursak hükümet, bazı artışlarla 2022 tarım desteğini 29 milyar TL olarak açıkladı. Önceki yıla göre artış %30 civarındaydı. Daha sonra ek bütçe ile bu rakamın 39,2 milyar TL’ye yükseltildiği açıklandı (toplam artış oranı %63’e çıkıyor). 2022 için Orta Vadeli Program’da (OVP) GSYH 7,9 trilyon TL olarak tahmin edildi ama kur artışı ve ardından gelen büyük enflasyon ile bu rakamın 14-15 trilyon TL’ye ulaşacağı belli oldu. 2023 bütçe tasarısında tarım destekleri 54 milyar TL olarak açıklanırken GSYH’nin 20 trilyon TL’ye ulaşması tahmin ediliyor. Bu durumda ödemelerde gecikme olmasa dahi (gecikmeler işin rutini) 2022 yılında eksik ödemenin 100 milyar ve 2023 bütçe ve beklentilere göre de 150 milyar TL civarında olacağı ortaya çıkıyor.

2023 için enflasyonun altında bir kur 24-25 TL ile 39 milyar TL 1,6 milyar USD oluyor. 2021 GSYH 802 milyar dolardı. 2022’yi aynı kabul edecek olursak (ki bir miktar yüksek olacak görünüyor) bunun %1’i 8 milyar dolara tekabül ediyor. Reel ödenecek rakamın toplamı ise 1,6 milyar dolar civarında oluşabilir. Yaklaşık 20 milyona varan çiftçi nüfusu için adı büyük, kendi oldukça küçük bir destek. Reel olarak çiftçi kesimi kanunda yazılanın %15-20’si kadar destek ya alıyor ya almıyor. Bu ortamda çiftçiden üretim artışı bekleniyor.

Desteklerin 2025 sonrası için maliyetlere göre artışına da bakalım. Enflasyon (resmi) rakamlarını biliyoruz, Ağustos 2022 itibariyle Tüfe %80, Üfe %144, tarım Üfe ise %142 olarak gerçekleşti ve bu oranlar artmaya devam ediyor. 2015 yılı için tarım Üfe, tarım ürünleri girdi fiyatları, Üfe ve tarım destek miktarını 100 kabul ettik, 2002 Temmuz itibariyle bu endeksler sırasıyla 544, 510, 704 ve 290 oluyor. Ek tarım desteğini dikkate alıp endeksleri yıl sonu için tahmin edersek aynı endeksler 680, 637, 880 ve 392 oluyor. Sadece son dört yılda desteklerdeki aşınmanın her türlü hesaba göre üçte bir ile yarı yarıdan fazla gerçekleştiği ve gerçekleşeceği görülüyor.

Tarım desteklerinin yetersizliği ile ilgili çok sayıda haber çıkıyor ancak kanunun amir hükmüne uyulması yönünde talepler az. Ziraat Odaları Birliği 19 Nisan 2015’te bir açıklama yaptı: “Tarıma destek milli gelirin %1’ine çıkarılmalı…”

TZOB Genel Başkanı Bayraktar, “Halen %0,56 olan tarım desteklerinin milli gelire oranı, kanunun öngördüğü şekilde %1’e yükseltilmeli. Tarımda 2023 hedefleri olan, 150 milyar dolarlık hasılaya, 40 milyar dolarlık ihracata ulaşmak, 84 milyona yükselecek ülke nüfusumuzun gıda güvencesini sağlamak, 50 milyon turisti beslemek istiyorsak, desteği milli gelirin % 1’ine çıkarmalıyız” diyor.

Ziraat Mühendisleri Odası da 14 Aralık 2020’deki basın açıklamasında gecikmeli ödemeler konusunu gündeme getirdi: Tarımsal desteklerin yeterli olmaması dışında bu konudaki en önemli sorunların başında desteklerin zamanında ödenmemesi geliyor. 2020 Kasım ayı verilerine göre 2019 yılına ait 18,4 milyar TL ödeme ile desteklerin henüz %84’ü ödendi. Devletten fazlasıyla alacaklı iken uygulanan gecikmeli bu ödeme şekli çiftçiyi sürekli borçlu konumuna düşürüyor” (14.12.2020 Ziraat Mühendisleri Odası Basın Açıklaması).

Muhalefet yetkilileri de zaman zaman ödemelerin gecikmeli yapılması hakkında konuşuyor ama hükümet bildiğini okuyor.

Günümüzde tarımın birçok sorunu bulunmaktadır. Öncelikle son bir yılda akaryakıt fiyatlarının üç dört katına ve gübre fiyatlarının dört beş katına çıktığı bir dönem geride kaldı. Son üç dört ayda düşüşe geçse de FAO gıda fiyat endeksi Rusya ve Ukrayna’dan ithalatın zorlaşması ile rekorlar kırmış, Hindistan gübreyi hemen hemen tamamen sübvanse etmeye başlamıştır. FAO gıda fiyat endeksi Rusya’nın Ukrayna’nın işgalinde ulaştığı rekor 160 seviyelerinden 130’lara kadar düşüşe geçmiş, global tarafta işler hayli düzelmiştir. Fakat Türkiye için kötü günler bitmemiş, resmi verilerde dahi gıda enflasyonu (%99,05, TÜİK Ekim gıda ve alkolsüz içecekler) üç hanelere ulaşmış ve kolay kolay 20-30’lu oranlara düşecek gibi durmuyor.

Türkiye’nin bütüncül kapsamlı ve uzun vadeli strateji ve planların yanında acil olarak kısa vadeli bir planlama yapması gerekiyor. Bu acil planda tarımsal desteklerin düzgün, adil, zamanında ve kanuna uygun dağıtılması hedeflenmelidir. Taban fiyatlarında girdi maliyetlerinde dünya fiyatları dikkate alınarak özellikle gübre ve akaryakıt gibi temel girdiler için geçici süreli bir sübvansiyon fonu kurulması düşünülmelidir.

Türkiye’de hükümet tarıma destek işinde birçok konuda olduğu gibi büyük bir algı ile meseleyi idare etmeye çalışıyor, buna son vererek ve kanunun emri GSYH’nin %1 desteği (140 milyar TL, 2022 için) adil, zamanında ve denetimini sıkı tutarak ödemeye başlamalıdır. Sektör, STK’lar, muhalefet, uzmanlar da işin takipçisi olmalı. 2023 seçimleri yaklaşır ve hükümet geçmiş dönemin EYT, 3600 gösterge vb. büyük problemlerine çözüm arayışı içinde iken tarım desteklerinin de en azından kanunun öngördüğü seviyeye ulaştırılması büyük önem taşıyor.

Tarımın devasa sorunlarının sadece desteklerle çözülemeyeceği açıktır ancak en hızlı şekilde buradan başlanabilir. Başta siyasi partiler ve ilgili sivil toplum kuruluşları olmak üzere ilgili tarafların konuyu sürekle gündemde tutmaları ve takibini yapmaları yaklaşık 5 milyon çalışanı ve aileleri ile yaklaşık 20 milyonu bulan tarım sektörü nüfusunu değil aynı zamanda artan maliyetler sonucu oluşan devasa gıda enflasyonu ile mücadele eden 100 milyona yaklaşan nüfusla tüm ülkeyi ilgilendiriyor. Son olarak, enflasyonun yüksek olduğu bir ülkede borçlular her zaman kârlı çıkar, hükümet sene başında bütçeye koyduğu destekleri zamanında ödese dahi tarım kesimi kayba uğrayacağından öncelikle enflasyonun indirilmesi, bu süreçte de enflasyon farklarının minimum memur ve emekli maaşlarında olduğu gibi ilgililere ödenmesi hak ve hukukun gereklilikleri.

Notlar: 1. GSYH rakamlarında TÜİK tarafından yapılan milli gelir revizyonlarının öncesindeki rakamlar alınmış ve tarım destekleri bu veriler ile karşılaştırılmıştır. Bu (eski GSYH) rakamlar revizyon rakamlarına göre düşüktür ancak karşılaştırma için daha doğru olduğu kanaatindeyim, çünkü tarım destekleri belirlenirken hükümetin elinde olan veriler revizyona uğramamış rakamlardır. TÜİK  neredeyse her çeyrekte revizyonlar yaptığı ve bazı serilerde farklı kaynaklardan istifade edildiği için rakamlar ve oranlar % 100 uyumlu olmayabilir ancak aradaki farklar sonuçları değiştirmeyecek kadar düşüktür.

2. Yazıyı yazarken çeşitli kaynaklara bakıldı, özellikle rakam ve oranları teyit için, DPT, TÜİK, Doğruluk Payı, Strateji ve Bütçe Başkanlığı, çeşitli akademik makaleler, gazete yazıları ve internet siteleri gibi.


[1] Tarımsal desteklemelerin finansmanı MADDE 21 – Tarımsal destekleme programlarının finansmanı, bütçe kaynaklarından ve dış kaynaklardan sağlanır. Bütçeden ayrılacak kaynak, gayrisafi millî hasılanın yüzde birinden az olamaz.

Kanun Numarası: 5488 Kabul Tarihi : 18/4/2006 Yayımlandığı Resmî Gazete : Tarih : 25/4/2006 Sayı : 26149