2017 Anayasa değişikliklerinin yürürlüğe girmesinden bu yana 4 yılı aşkın biz zaman geçti. Bu süre zarfında Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi iyisiyle kötüsüyle uygulanmış oldu. Bu yazının amacı geçen süreyle ilgili bir bilanço ortaya koymak değil. Aksine, Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin mevcut anayasal hükümler değiştirilmeksizin devamı durumunda yaşanabilecek sorunlarla ilgili öngörülerde bulunmaktır.
2018 seçimleri ile Türkiye Büyük Millet Meclisindeki (TBMM) sandalyelerin yarısından fazlasını kazanan Adalet ve Kalkınma Partisi ile Milliyetçi Hareket Partisi bloğu, diğer bir ifadeyle Cumhur İttifakı, Cumhurbaşkanı Erdoğan’ı desteklediğinden; yeni hükümet sistemimizin Cumhurbaşkanı’nın parlamento desteğine sahip olmaması halinde yol açabileceği krizleri “henüz” deneyimlememiş olduk. İşte bu yazıda, önümüzdeki seçimlerin ardından seçilecek Cumhurbaşkanı’nın partisinin veya dahil olduğu ittifak bloğunun TBMM çoğunluğunu ele geçirememesi halinde yaşanabilecek sorunlar mevcut anayasa maddeleri ışığında kısaca değerlendirilecektir. Bu çerçevede Cumhurbaşkanı ve TBMM arasında yaşanabilecek çatışma durumu üç temel husus ışığında tartışılacaktır: Olağan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Cumhurbaşkanı’nın veto yetkisi, olağanüstü hâl ve olağanüstü hâl kararnameleri.
Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Kanunla Hükümsüz Hale Getirilmesi ve Veto Yetkisi
1982 Anayasası’nın 104. maddesinin 17. fıkrası uyarınca, “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.”
Görüldüğü üzere Cumhurbaşkanı söz konusu yetkiye dayanarak daha önce kanunla düzenlenmeyen alanlarda, diğer sınırlamalara uymak suretiyle ilk elden, asli düzenlemeler yapabilmektedir. TBMM’nin aynı konuda kanun çıkarması halinde ise kararnamelerin hükümsüz hale gelmesi söz konusudur. Seçimler sonrasında Cumhurbaşkanı ve parlamento çoğunluğunun farklı partilerden veya ittifaklardan olması halinde TBMM genel bir siyasi tercih olarak Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle aynı konularda kanun çıkarma yolunu büyük olasılıkla tercih edecektir. Böylelikle Cumhurbaşkanı’nın ilk elden düzenlemelerinin ve ilk elden düzenleyeceği alanların olabildiğince sınırlı tutulması bilinçli bir tercih olarak karşımıza çıkacaktır. Bu durumlarda Cumhurbaşkanı, kararnamelerini hükümsüz hale getirecek kanunları veto etmeyi tercih edebilir. Nitekim 1982 Anayasası’nın 89. maddesine göre Cumhurbaşkanı, yayımlanmasını kısmen veya tamamen uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek üzere, TBMM’ne geri gönderebilmektedir.
Ancak TBMM’nin, geri gönderilen kanunları üye tamsayısının salt çoğunluğuyla aynen kabul etmesi durumunda, Cumhurbaşkanı geri gönderilen kanunları bir daha geri gönderememekte, yayımlamak zorunda kalmaktadır. Geri gönderilen kanunda yeni bir değişiklik yapılması halinde ise Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar TBMM’ne geri gönderebilmektedir. Yine de Türkiye’de Cumhurbaşkanı’nın veto yetkisinin salt çoğunlukla, diğer bir deyişle TBMM’nin üye tamsayısının yarısından bir fazlası ile aşılabilmesi veto yetkisini birçok başkanlık sisteminde görülenin aksine zayıf kılmaktadır. Bu durumda Cumhurbaşkanı’nın vetosunun salt çoğunlukla aşılabiliyor olması, TBMM-Cumhurbaşkanı çatışması ihtimalinde Meclisi daha güçlü kılmaktadır[1]. Ancak TBMM çoğunluğunun bir parti veya ittifak tarafından elde edilememesi ve Meclisin çok parçalı olması halinde, vetonun ardından kararnameleri etkisiz kılacak salt çoğunluğa ulaşmak her zaman mümkün olmayabilir. Bu ihtimali de hatırda tutmak gerekmektedir.
Münhasır Düzenleme Alanları ve Veto Yetkisi
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri bakımından diğer bir sorun, yürütmeye münhasır düzenleme yetkisi tanınıp tanınmadığı tartışmasında düğümlenmektedir. 1982 Anayasası’nın 104. maddesinin 17. fıkrasında Cumhurbaşkanı’na genel bir kararname çıkarma yetkisi tanındığı yukarıda belirtilmişti. Ancak bu genel yetki dışında, Anayasa’nın farklı maddelerinde de belirli hususların Cumhurbaşkanı tarafından kararname ile düzenleneceği belirtilmektedir. Örneğin, 1982 Anayasası’nın 106. maddesinin son fıkrası uyarınca, “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” Belirli hususların Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenmesini öngören benzer düzenlemeler 1982 Anayasası’nın 104. maddesinin 9. fıkrasında[2], 108[3], 118[4] ve 123.[5] maddelerinde de bulunmaktadır. 2017 anayasa değişiklikleri gündeme geldiğinde söz konusu düzenlemeler hem öğretide hem de kamuoyunda fazlasıyla tartışma yaratmıştır. En yakıcı sorular da şu şekildedir: Anayasa’da kararname ile düzenleneceği belirtilen konularda TBMM kanun çıkarabilecek midir? Yoksa bu konularda Cumhurbaşkanı’na kararname ile düzenleyeceği münhasır bir düzenleme alanı mı yaratılmıştır? Mevcut Anayasa düzenlemeleri her iki yoruma da elverir şekildedir. Ancak şimdiye kadar bu konu uygulamada sorun yaratmamıştır. Nitekim Cumhurbaşkanı parlamentonun çoğunluğunun desteğine sahip olduğundan TBMM ile Cumhurbaşkanı arasında yürütmenin münhasır düzenleme yetkisi bulunup bulunmadığına ilişkin bir tartışma yaşanmamıştır. Anayasa Mahkemesi de kararnamelerle ilgili kararlarında yürütmeye münhasır düzenleme yetkisi tanınıp tanınmadığı sorusuna şimdiye kadar net bir cevap vermemiştir. Ancak seçimler sonrasında Cumhurbaşkanı TBMM’nin çoğunluğunun desteğine sahip olmazsa kriz yaratacak en önemli tartışma konularından birisi münhasır alan meselesi olacaktır. Bu durumda Cumhurbaşkanı muhtemelen, Anayasa’da kararname ile düzenleneceği belirtilen alanlarda TBMM’nin kanun çıkaramayacağını iddia edecek, TBMM ise aksi görüşü benimseyerek Anayasa’da kararname ile düzenlenen alanlarda da kanun çıkarma yetkisinin bulunduğunu ileri sürecektir. Bu alanlarda TBMM tarafından çıkarılan kanunlar Cumhurbaşkanı tarafından büyük ihtimalle veto edilecek ancak TBMM’nin aynı kanunları salt çoğunlukla kabul etmesi halinde veto etkisiz kılınmış olacaktır. Böyle bir ihtimalde Cumhurbaşkanı’nın Anayasa Mahkemesine başvurmaktan başka çaresi kalmamaktadır. Anayasa Mahkemesi bu durumda münhasır düzenleme yetkisinin olup olmadığına ilişkin net bir karar vermek zorunda kalacaktır. Cumhurbaşkanı ile TBMM arasında yaşanabilecek böyle bir gerilim ciddi yönetim krizlerine yol açabilir. Örnek vermek gerekirse herhangi bir bakanlık bir anda ortadan kaldırılabilir! Yukarıda da belirtildiği üzere, 1982 Anayasası’nın 106. maddesinin son fıkrası uyarınca, “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” Bu maddeyle uyumlu olarak mevcut bakanlıklar şu an 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmektedir. Cumhurbaşkanı, TBMM’nin çoğunluğunun desteğine sahip olduğu için TBMM günümüzde bakanlıklarla ilgili bir kanun çıkarmamaktadır. Ancak seçimler sonrası Cumhurbaşkanı TBMM’nin çoğunluğunu kaybederse TBMM siyasi bir hamle olarak doğrudan bir bakanlığın kurulması veya kaldırılması ile ilgili kanun çıkarabilir. Böyle bir kanun Cumhurbaşkanı tarafından veto edilse dahi vetonun salt çoğunluk oyuyla aşılması durumunda bir anda Cumhurbaşkanlığı Teşkilatında radikal bir değişiklik yaşanmış olacaktır.
Olağanüstü Hâl ve Olağanüstü Kararnameler
Gelelim olağanüstü hâle. 1982 Anayasası’nın 119. maddesine göre, Cumhurbaşkanı savaş, savaşı gerektirecek bir durumun baş göstermesi, seferberlik, ayaklanma, vatan veya Cumhuriyete karşı kuvvetli ve eylemli bir kalkışma, ülkenin ve milletin bölünmezliğini içten veya dıştan tehlikeye düşüren şiddet hareketlerinin yaygınlaşması, anayasal düzeni veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerinin ortaya çıkması, şiddet olayları nedeniyle kamu düzeninin ciddî şekilde bozulması, tabiî afet veya tehlikeli salgın hastalık ya da ağır ekonomik bunalımın ortaya çıkması hallerinde ülkenin tamamında veya bir bölgesinde, süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hâl ilan edebilir. Meclis gerekli gördüğü takdirde olağanüstü hâlin süresini kısaltabilir, uzatabilir veya olağanüstü hâli kaldırabilir. Ayrıca TBMM Cumhurbaşkanı’nın talebiyle her defasında dört ayı geçmemek üzere süreyi uzatabilmekte, savaş hallerinde ise bu dört aylık süre aranmamaktadır. Olağanüstü hâllerde Cumhurbaşkanı, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda, yukarıda değinilen 104. maddenin 17. fıkrasındaki sınırlamalara tabi olmaksızın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilmektedir. Olağan kararnamelerden farklı olarak “kanun hükmünde” olduğu belirtilen bu kararnameler Resmî Gazete ’de yayımlandıkları gün TBMM onayına sunulmaktadır. Savaş ve mücbir sebeplerle TBMM’nin toplanamaması hâli hariç olmak üzere; olağanüstü hâl sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin üç ay içinde TBMM’de görüşülüp karara bağlanması gerekmektedir. Aksi takdirde, olağanüstü hâl kararnameleri kendiliğinden yürürlükten kalkmaktadır. Görüldüğü üzere, olağanüstü hâl kararnameleri olağan kararnamelerin aksine Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrasındaki sınırlamalara bağlı olmamakta, kanun hükmünde olmaları sebebiyle kanunlarda değişiklikler de yapabilmektedir.
Olağanüstü hâlle ilgili ilk belirtilmesi gereken husus, Cumhurbaşkanı’nın olağanüstü hâl ilan etmesinden sonra TBMM’nin olağanüstü hâlin süresini kısaltabilmesi, uzatabilmesi veya olağanüstü hâli kaldırabilmesine ilişkin kararın “parlamento kararı” ile alınacak olmasıdır. Cumhurbaşkanı kanunların aksine parlamento kararları üzerinde veto yetkisini kullanamamaktadır. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanı’nın ilan ettiği olağanüstü hâl TBMM tarafından Cumhurbaşkanı vetosu ihtimali olmaksızın istenildiği zaman kaldırılabilir. Ancak bu durumda dahi olağanüstü hâl esnasında çıkarılan olağanüstü hâl kararnameleri TBMM’nin gündemini tıkamak amacıyla kullanılabilir. Nitekim yukarıda da görüldüğü üzere, olağanüstü hâl sırasında çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin üç ay içinde TBMM’de görüşülüp karara bağlanması gerekmekte, aksi takdirde, olağanüstü hâl kararnameleri kendiliğinden yürürlükten kalkmaktadır. TBMM İçtüzüğü’nün 128. maddesinde ise olağanüstü hâl kararnamelerinin bir ay içinde Meclis komisyonlarında görüşülmediği takdirde, Meclis Başkanlığınca doğrudan doğruya Genel Kurul gündemine alınacağı ve Genel Kurulun, geriye kalan iki ay içinde bu kararnameler hakkında karar vereceği düzenlenmektedir. İşte tam bu noktada Genel Kurul gündeminin tıkanması ihtimali üzerinde durmak gerekmektedir. Olağanüstü hâl kararnamelerinin doğrudan doğruya Genel Kurul gündemine alınacak olması karşısında, özellikle parlamentoda çoğunluk desteğine sahip olmayan Cumhurbaşkanları TBMM’yi kararname bombardımanına tutmak suretiyle Genel Kurul gündemini tıkamak isteyebilirler[6]. Ayrıca TBMM’nin reddettiği kararnamelerin Cumhurbaşkanı tarafından yeniden çıkarılmasının önünde bir engel bulunmamaktadır[7]. Sonuç olarak, ilan edilen olağanüstü hâlin “derhal” toplanan TBMM tarafından kaldırılmasına kadar geçecek süre içerisinde Cumhurbaşkanı’nın yüzlerce maddeden oluşan kararname veya kararnameler çıkarması mümkündür ve olağanüstü hâl kaldırılsa dahi bu kararnameler kendiliğinden yürürlükten kalkmayacaktır. Kanunlarda değişiklik de yapabilen olağanüstü hâl kararnamelerinin getirdiği hükümlerin sonrasında TBMM tarafından hukuk sisteminden “ayıklanması” gerekecektir. Cumhurbaşkanı ile TBMM arasındaki olası bir krizde düşük ihtimalle de olsa bu senaryoların gerçekleşmesinin önünde hukuki bir engel bulunmamaktadır.
Kaçınılmaz Anayasa Değişiklikleri
Yukarıda değinilen senaryolar dışında, TBMM’nin yürütmeyi denetlemeye yönelik denetim mekanizmaları, milletlerarası antlaşmaların onaylanması ve antlaşmalardan çekilme yahut TBMM’ne ve Cumhurbaşkanı’na Anayasa tarafından tanınan üye seçme yetkileri başta olmak üzere TBMM-Cumhurbaşkanı arasında gerilime yol açabilecek başka düzenlemelere de dikkat çekilebilir. Ancak mevcut Anayasa’da değişiklikler yapılmaması durumunda, önümüzdeki seçimlerin ardından seçilecek Cumhurbaşkanı’nın partisinin veya dahil olduğu ittifak bloğunun TBMM çoğunluğunu ele geçirememesi halinde yaşanabilecek temel sorunların kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çatışmasından ve bu çatışmayla ilgili yukarıda değinilen diğer yetkilerden kaynaklanacağını söyleyebiliriz. Bu ihtimalde, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri başta olmak üzere yürütme işlemlerini ve yasama-yürütme arasındaki ilişkileri etkileyecek anayasa değişikliklerinin seçimler sonrasında gündeme gelmesi kaçınılmaz gözükmektedir.
[1] Volkan ASLAN, Karşılaştırmalı Anayasa Hukukunda ve Türkiye’de Devlet Başkanının Kararname Yetkisi, İstanbul, On İki Levha, 2020, s. 279.
[2] 1982 Anayasası’nın 104. maddesinin 9. fıkrası uyarınca Cumhurbaşkanı, “Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler.”
[3] 1982 Anayasası’nın 108. maddesinin 4. fıkrası uyarınca, “Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”
[4] 1982 Anayasası’nın 118. maddesinin 6. fıkrası uyarınca, “Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevleri Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”
[5] 1982 Anayasası’nın 123. maddesinin 3. fıkrası uyarınca, “Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.”
[6] ASLAN, Karşılaştırmalı Anayasa Hukukunda ve Türkiye’de Devlet Başkanının Kararname Yetkisi, s. 317, dn. 283.
[7] Selin Esen, “The 2017 Constitutional Reforms in Turkey: Removal of Parliamentarism or Democracy?”, IACL-AIDC Blog, (Çevrimiçi) https://blog-iacl-aidc.org/test-3/2018/5/26/analysis-the-2017-constitutional-reforms-in-turkey-removal-of-parliamentarism-or-democracy, Erişim tarihi: 7 Ekim 2022.