Nijer’de demokratik yollarla seçilmiş devlet başkanı Mohamed Bazoum’un Cumhurbaşkanlığı Muhafız Alayı’nın komutanı liderliğindeki askeri cunta tarafından devrildiği, ev hapsine konduğu ve ülkede anayasanın askıya alındığı haberleri geçtiğimiz Temmuz ayının sonlarına doğru haber bültenlerine art arda düştü. Bu gelişmeyi daha yakın zamanlarda Gabon’daki askerin yönetime el koyması haberleri izleyince Afrika’da askeri darbeler meselesi uzun bir süre sonra uluslararası gündemin üst sıralarına çıktı.
Bilhassa Nijer’deki askeri darbe başta Nijer’e komşu devletler olmak üzere Fransa’dan Rusya’ya uzanan boyutuyla büyük yankı uyandırdı. Batı Afrika Devletleri Ekomomik Topluluğu (ECOWAS) hızlı bir şekilde ülkede yönetime el koyan cuntaya karşı yaptırımları devreye soktu ve Bazoum’a yönetimin geri teslim edilmemesi durumunda askeri müdahalede bulunabileceği tehdidini yöneltti. Batı Afrika’daki birçok devlet ECOWAS’ın bu çağrısı etrafında toplanırken askeri rejimler tarafından yönetilen Burkina Faso ve Mali, Nijer’e yapılacak herhangi bir askeri müdahalenin kendilerine karşı savaş ilânı sayılacağını duyurdular. Ancak ECOWAS askeri harekat yönünde ilk adımını atmaktan çekinmedi ve 10 Ağustos’ta hazır kıta bir birlik oluşturduğunu ilân edip “askeri müdahale dahil her seçeneğin masada olduğunu” hatırlattı.[1] Nijer’deki askeri darbe bir yandan uluslararası alanda hızla tırmanan bir gerilime yol açarken bir yandan da ECOWAS’ın Nijer’e yapacağı olası bir müdahalenin bölgede doğurabileceği kaos senaryoları uluslararası medya ve düşünce kuruluşlarınca yoğun bir şekilde tartışılmaya başlandı.
Uluslararası hukuk açısından ECOWAS’ın tüm bu adımları şüphesiz ki kuvvet kullanma tehdidi ve eğer müdahale gerçekleşirse bir devletin ülkesinde kuvvet kullanma anlamına geliyor. Böyle bir olası müdahale, bir Batı Afrika devletinin ülkesinde anayasal olmayan yollardan yönetime el koyulmasına karşı kuvvet kullanımının tarihteki ilk örneği olmayacak. 2016 yılında Gambiya’daki başkanlık seçimini kazanan Adam Barrow’a koltuğu devretmeyen ve seçim sonuçlarını tanımayan o zamanki mevcut devlet başkanı Yahya Jammeh’e karşı ECOWAS, Senegal’in öncülüğündeki askeri birlikleri Gambiya’ya yollamış ve bu müdahale koltuk değişimini sağlamıştı. Nijer’deki durumun şu ana kadarki gidişatına bakıldığında ise olası bir müdahalenin Gambiya’dakinden çok daha zorlu olacağı gözlemlenebiliyor. Askeri cunta geri adım atmaya pek yanaşmıyor, öyle ki uluslararası toplumdan gelen tüm çağrılara kulak asmaksızın devrik devlet başkanı Bazoum’u vatana ihanetten yargılamaya başlayacağını ilân etti.[2] Ayrıca Gambiya’da Jammeh’in bulduğu desteğe kıyasla bugün Nijer’deki cunta yönetiminin sahip olduğu uluslararası destek daha yüksek duruyor. Örneğin, pek yakın bir dönemde Mali, Burkina Faso ve Nijer’in askeri cunta hükümetleri ortak bir güvenlik paktı kurduklarını ilân ettiler. Yine de tüm bu etmenler ECOWAS’ın tehdinini gerçekleştirmesini imkânsız kılmıyor.
Uluslararası hukukta kuvvet kullanımının sınırları
Birleşmiş Milletler’in (BM) kurulması ile beraber bir devletin rızası olmaksızın onun topraklarında devletler ve uluslararası örgütler de dahil olmak üzere herhangi bir uluslararası hukuk kişisi tarafından kuvvet kullanımının ve hatta kuvvet tehdidi yöneltilmesinin sadece iki istisna haricinde yasak olduğu tüm uluslararası toplumun ortak kabulü, dolayısıyla uluslararası hukukun en temel kurallarından biri hâline geldi. Bu istisnalar, meşru müdafaa hâli ve BM Güvenlik Konseyi’nin belli devletlere yahut ECOWAS gibi bölgesel örgütlere kuvvet kullanımı yetkisi vermesi. Günün sonunda “askeri darbe yönetimlerinin dış müdahale ile devrilebilmesi” yahut “demokrasinin kurtarılması” gibi bir istisna icat etmek mevcut uluslararası hukuk kuralları, özellikle de modern uluslararası hukukun temel kolonlarından biri olan devletlerin kendi toprakları üzerindeki kesin egemenliği ve toprak bütünlüklerinin dokunulmazlığı ilkeleri çerçevesinde mümkün değil. Bu tip istisnalar en iyi ihtimalle liberal enternasyonalist bir paradigma ile “olması gereken hukuk kuralları” olarak yapılacak önerilerin ötesine geçemez. O hâlde Nijer’de ne bir meşru müdafaa durumunun ne de BM Güvenlik Konseyi Başkanı’nın Bazoum’u Nijer’in meşru devleti başkanı olarak tanıyan basın açıklaması[3] dışında bir Konsey kararının olduğu açıkken ECOWAS’ın bu denli cüretkâr bir şekilde kuvvet kullanımı tehdidi yöneltebilmesinin hukuki arka planında ne var?
Yukarıdaki soruya olası tek cevap, normalde hukuka aykırı sayılacak eylemleri meşrulaştıran ve kendisine kimi Uluslararası Adalet Divanı (UAD) kararlarında yer bulan bir unsur olarak Nijer’in dışarıdan gelecek kuvvet kullanımına rıza göstermesi, yani dışarıdan gelecek askeri müdahaleyi davet etmesi olacaktır. Ancak böyle bir rızanın varlığını tespit etmek son derece karmaşık ve modern uluslararası hukukun daha derin açmaz noktalarına temas eden bir husus. Bu sebeple Nijer vakası üzerinden bu husus irdelemek, sadece Afrika ve ECOWAS özelinde değil, yarın dünyanın bir başka yerinde, bir başka uluslararası örgütün kuvvet kullanımına başvurabilmesinin hukuki sınırlarını kavrayabilmek açısından önemli.
Daveti yapacak ev sahibi kim?
Yakın geçmişte ABD öncülüğündeki uluslararası koalisyonun DAEŞ’e karşı Irak’taki veya Fransa ve Çad birliklerinin bazı silahlı örgütlere karşı Mali’deki askeri müdahaleleri, ülkelerini bu müdahalelere açacak devletlerin talebi ve rızasıyla gerçekleştirildi. Daha önce Kazakistan Hükümeti’nin Rusya’nın askeri birliklerini ülkesine davet etmesine ilişkin yine Serbestiyet’e yazdığım yazıda tartışıldığı üzere, bir ülkeye yabancı askeri birliklerin müdahalesi belli koşullar altında uluslararası hukukun başka kurallarını ihlal edebilir[4] ama ev sahibi devletin rızası serbestçe, açık ve önceden verildi müddetçe kuvvet kullanma yasağını ihlal etmiş sayılmaz. Elbette rızayı açıklayan kişi veya merciinin devleti adına böyle bir rızayı açıklama yetkisine sahip olması kaidesiyle… Örneğin, ABD’nin 1983 yılında Grenada’ya yaptığı askeri müdahale; Grenada’nın “Genel Valisi”, yani devleti adına tam temsil yetkisine sahip olup olmadığı açık olmayan bir makamın davetiyle gerçekleştiği için tartışmalı bir hâle gelmiş ve birçok uluslararası hukukçu tarafından hukuka uygun bir kuvvet kullanımı olarak görülmemişti.
Nijer’de bugün uluslararası toplumu “anayasal düzenin yeniden tesisi için” askeri cunta yönetimine karşı açıkça müdahaleye davet eden bir devlet başkanı mevcut.[5] Ancak o devlet başkanı sadece devrik değil, bir de üstüne ev hapsinde. Benzer çağrılar yapan devrik hükümetin dışişleri bakanı ise yürütmenin başı değil ve bu sebeple devleti tam olarak temsil etme pozisyonunda olmadığı için yaptığı çağrının hukuki niteliği tartışmalı. Öte tarafta anayasal olmayan bir şekilde yönetime el koymuş olsa da devlette yürütmeyi kontrol altına almış, dolayısıyla yeni hükümet olduğunu iddia eden bir yapı var. Bu iddiası da sahadaki kontrolü sayesinde olgusal düzlemde destekleniyor. O hâlde şu soruya kaçınılmaz olarak tosluyoruz: Böyle adeta birbiriyle yarışan hükümetler söz konusu olup devlet yönetiminde çok başlılık ortaya çıkınca o devleti temsil ve rıza bildirme yetkisine sahip olan mercii hangi ölçütlere göre belirlenecek?
Bu soruya Nijer vakası özelinde daha kestirme cevap vermemizi sağlayan önemli bir etmen var. Bu sebeple önce o etmeni ele alıp daha sonra bu soruyu daha genel bağlamda tartışacağız.
Afrika’nın kolektif güvenlik rejimi
ECOWAS ve genel olarak Afrika Birliği çerçevesinde devletlerce akdedilen bir dizi uluslararası antlaşma ile geliştirilen kolektif güvenlik rejimi, dünyanın birçok bölgesinde rastlaması güç bir şekilde devletlerin belli durumlarda birbirine karşı kuvvet kullanmasına peşinen ortak rıza gösterilmesini sağlayan bir hukuki zemin oluşturuyor. ECOWAS bünyesinde akdedilen ve Nijer’in de taraf olduğu 1999 tarihli Çatışmanın Engellenmesi, İdaresi, Çözümü, Barış Gücü ve Güvenlik Protokolü bu bağlamda özellikle önem taşıyor. Çünkü söz konusu Protokol’e göre, taraf devletlerin herhangi birinde demokratik yollarla seçilmiş bir hükümetin devrilmesi durumunda yönetime el koyan yapıya karşı askeri müdahale dahil her türlü yaptırımın uygulanabileceği kabul edilmiş. Bunun için Protokol ile tesis edilen Arabuluculuk ve Güvenlik Konseyi’nin üçte iki çoğunlukla karar alması yeterli. Nijer’in üyesi olduğu ECOWAS özelinde böyle bir uluslararası protokol varken fazla detayına girmeye gerek olmasa da ayrıca Afrika Birliği bünyesinde de bir üye devlette “meşru düzene karşı ciddi bir tehdidin varlığı” hâlinde askeri müdahale dahil olmak üzere yaptırımların uygulanabilmesine kapıyı açan uluslararası antlaşmaların var olduğu not edilmeli.
Hem ECOWAS’ın hem de Afrika Birliği’nin öngördüğü kolektif güvenlik mekanizması sayesinde devletlerin rızaları bir nevi peşinen toplanıyor ve gerekli şartlar oluştuğunda BM Güvenlik Konseyi’nin yetkilendirmesi gerekmeksizin söz konusu örgütlerin bir üye devlete karşı kuvvet kullanımına başvurması mümkün hâle geliyor.
Esasında, uluslararası antlaşmalarla peşinen kuvvet kullanımına rıza verilmesi sadece Afrika bağlamında görülen bir icat değil, tarihte bunun örneği olan uluslararası antlaşmalar var. Hatta Türkiye’nin 1974 Kıbrıs müdahalesinde 1960 tarihli Londra Garantörlük Antlaşması’nda yer alan ve belli şartlar altında kuvvet kullanılmasına izin veren hükümlere dayandığını bu noktada hatırlayabiliriz.
Ancak kuvvet kullanımına peşinen rızanın açıklandığı 1999 Protokolü tarzı uluslararası antlaşmaların varlığı, rıza konusunda toslanan duvarı tamamen ortadan kaldırmıyor. Peşinen verilmiş olan rızanın ilgili uluslararası örgütlerin karar alma mercilerince politik saiklerle suiistimal edilebileceği konusundaki tartışmalar bir yana, peşinen verilmiş olan rızanın devletlerin anayasal olmayan yollarla başa gelen yeni yönetimlerince geri alınması durumunda ne olacağına dair belirsizlik söz konusu. Sonuçta nasıl ki bir devletin bir uluslararası antlaşmaya taraf olup belli yetkilerinden feragat etmeye rıza göstermesi onun egemen yetkisi çerçevesinde olan bir kararsa bu rızayı geri alabilmesi de egemen olarak yine onun yetkisinde. Peşinen verilen bir rızayı geri alabilecek merci ise yine o devleti temsil ve tasarruf yetkisine sahip olan yürütme erki olacak. O hâlde dönüp aynı yere gelebiliyoruz: “Adeta birbiriyle yarışan hükümetler söz konusu olup devlet yönetiminde çok başlılık ortaya çıkınca o devleti temsil ve rıza bildirme yetkisine sahip olan mercii hangi ölçütlere göre belirlenecek?”.
Anayasal meşruiyet mi kontrol mü?
Bu noktada uluslararası hukukun zayıf karnı ve anlık uluslararası politik ilişkilere fazlasıyla alan açan bir boşluk olarak itiraf etmek gerekir ki birbiriyle yarışan hükümet olma iddialarının varlığı durumunda nasıl hareket edileceğine dair genel geçer bir kural henüz geliştirilebilmiş değil. Bu konuda doktrinel tartışmaların tarihi çok uzun. Temelde tahmin edilebileceği üzere “anayasal ve/veya demokratik meşruiyet” mi yoksa “kontrol” mü esas alınmalı sorusu gündeme geliyor. Demokratik meşruiyet üzerinden bir kurgu yapılacaksa uluslararası toplumu “anayasal düzenin yeniden tesisi için” Nijer’deki askeri darbeye davet eden devrik başkan Bazoum’un çağrısı, kuvvet kullanımı için geçerli bir rıza olacak. Nitekim yukarıda bahsi geçen Gambiya örneğinde böyle oldu. Ancak Bazoum’un ev hapsinde olduğu ve Nijer’de ülkenin ve devlet kurumlarının neredeyse tamamen askeri cuntanın kontrolüne geçtiği düşünülünce devlet içerişimdeki etkin ve fiili egemenin darbe yönetimi olduğu gerçeği reddedilemez. Uluslararası hukuk bu durumu ülkede “etkin kontrol ölçütü” olarak adlandırıyor.
Yavaş yavaş toparlayalım: Demokratik meşruiyeti korumak için kuvvet kullanımına izin verilmesi gibi genel geçer bir kural uluslararası hukukta yoksa ve modern uluslararası hukukun temelinde devletlerin “ulusal egemenliklerine saygı ve toprak bütünlüklerinin dokunulmazlığı” yatıyorsa öyle veya böyle fiili egemen hâline gelmiş bir hükümete müdahale için etkin kontrolünü kaybetmiş bir devlet başkanının sözü yeterli hukuki arka planı sağlar mı? Bu soruya verilen cevaplar temelde demokratik meşruiyeti veya etkin kontrolü esas alan iki kutupta toplanıyor ve Nijer olayında da kaçınılmaz olarak toplanacak. Nitekim devletlerin farklı krizlerdeki tavırlarına bakınca da ortaya konan devlet uygulamaları bütünü bu iki kutba ayrılıyor, dolayısıyla buradan da kesin bir tablo ortaya çıkmıyor. Hatta aynı devletin çelişkili bir şekilde bir krizde bu tutumların bir tanesini, bir başka krizde ise diğerini benimsediğini görmek dahi mümkün.
Uluslararası hukukun bu zayıflığının kökeni, esasında modern uluslararası hukuk-ulusal egemenlik-demokrasi üçgenindeki ilişkinin uluslararası toplum tarafından tam olarak çözüme bağlanamamasıyla ilgili. Dolayısıyla kolay kolay çözülebilecek bir mesele değil, zira uluslararası toplumun ve farklı devlet bloklarının bu ilişkiye dair paradigmaları arasında hâlâ derin farklar mevcut.
Neticede, dünyanın bir yerinde anayasal yollarla seçilmiş bir hükümet askeri darbeyle devrilip yeni yönetime bir dış müdahale ihtimali belirdiğinde günümüz uluslararası hukukundaki bu belirsizliklerle yaşayıp her krizde doktrinel tartışmaları tekrarlamak, olayın kendi özelliklerine göre belki biraz daha iddialı ve yaratıcı bir şekilde bazı alt ölçütler geliştirerek tabloyu belirginleştirmek ama günün sonunda uluslararası hukuk paradigmamız ve genel olarak dünya görüşümüze göre bir filtreden geçirip cevabımızı inşa etmek dışında pek bir seçenek yok. Bu noktada uygulanabilecek alt ölçütler de darbeyi gerçekleştiren askeri yönetimin ülkedeki kontrol seviyesi, devrik başkanın kontrolü tamamen kaybedip kaybetmediği, halkın yeni yönetime karşı kitlesel tepki gösterip göstermediği, BM Güvenlik Konseyi’nin bir tarafı meşru yönetim ilan eden açıklamaları gibi ölçütler olabilir ki gelecekte söz konusu belirsizliği gidermek için genel geçer uluslararası hukuk kuralları geliştirilecekse ancak tam da böyle alt ölçütler üzerinden bu kuralların oluşturulabileceğine inanıyorum. Ayrıca uluslararası ilişkilerin kendi soğuk gerçeklikleri ve modern uluslararası hukukun devletlerin kendi iç işlerindeki egemenliklerini esas alan temel ilkeleri bakımından bir devlette yarışan hükümetlerden birini tercih ederken hükümet olma iddiasındaki o yapının ülkede en azından asgari bir kontrol seviyesini hâlâ koruyor olması gerektiğinin aranması makul geliyor. Her ne kadar devletleri biraz da iç işlerine hapseden bu tercihi demokratik zihinlerin hazmetmesi zor olsa da… Mesela Nijer’de devrik hükümetin herhangi bir fiili kontrolü artık kalmamış gibi gözüküyor. Dolayısıyla devrik başkanın dış müdahaleye olan rızası çok farazi kalıyor.
Sonuç olarak başlıktaki soruya cevap geliştirirken salt demokratlık veya salt etkin kontrolcü bir realist anlayış doğru gözükmüyor. Sadece bu iki yaklaşımdan birine dayanıp kabaca kesilip biçilecek kurallar mevcut hâliyle uluslararası toplum içerisinde bir genel uzlaşıya yolu açmayacak ve yetersiz kalacaktır. Genel bir uzlaşıya ulaşılamadıkça da bizler bir askeri darbenin hani devlette ve hangi dönemde gerçekleştiğine göre birbirinden çok değişen cevapları uygulamada görmeye devam edeceğiz.
[1] https://ecowas.int/final-communique-second-extraordinary-summit-of-the-ecowas-authority-of-heads-of-state-and-government-on-the-political-situation-in-niger/
[2] https://www.theguardian.com/world/video/2023/aug/14/niger-military-junta-prosecute-ousted-president-high-treason-video
[3] https://www.un.org/securitycouncil/content/security-council-press-statement-situation-republic-niger
[4] https://serbestiyet.com/serbestiyet-in-english/uluslararasi-hukuk-acisindan-kazakistana-davet-edilen-rusya-birliklerinin-durumu-80926/
[5] https://www.washingtonpost.com/opinions/2023/08/03/mohamed-bazoum-coup-niger-democracy/