2009 yılında İsveç menşeli Vattenfall isimli enerji şirketi, Alman hükûmetini uluslararası tahkime götürdü.[1]Uyuşmazlık, Elbe nehri kıyısındaki eski santralin yerinde şirket tarafından inşa edilmekte olan yeni bir enerji santrali için izinlerin verilmesine ilişkin idari süreçle ilgili ortaya çıkmıştı. Bir taraftan Almanya, çevresel nedenlerden dolayı getirmiş olduğu birtakım kısıtlamaların gerekliliğini savunurken, diğer taraftan şirket, Almanya’yı Enerji Şartı Antlaşması kapsamında yatırım planlarının önünde yasadışı bir şekilde durmakla suçladı. Nihayetinde, taraflar uyuşmazlığı, şirket lehine su kullanım iznindeki çevresel kısıtlamaların önemli ölçüde azaltıldığı yeni bir anlaşma imzalayarak çözüme kavuşturdular. Hükûmet yetkilileri, “müzakereleri kabul ettik çünkü bir mahkeme kararı almadan ve 1.4 milyar avro tazminat ödemek zorunda kalmadan bu işi bitirmek istedik…. Tabii ki, Vattenfall’a bazı tavizler verdik” diyerek kendilerini savundu.[2]
Alman hükümetini bir şirket karşısında bu kadar çaresiz bırakan, 17 Aralık 1994’de Lizbon’da imzalanan Enerji Şartı Anlaşması.
Antlaşma, çoğunluğu Avrupa, Orta Asya ve Orta Doğu’da olmak 1990’lı yıllarda Avrupa Birliği üye ülkeleri ve Türkiye de dahil olmak üzere elli altı ülke tarafından imzalanmış, yasal olarak bağlayıcı bir antlaşma.[3] ABD, Suudi Arabistan ve Rusya gibi büyük enerji ihracatçıları Antlaşma’ya bağlı değil.
Antlaşma imzalanırken amaç, Sovyetler Birliği’nin çöküşü sırasında, eski Sovyet ülkelerinde fosil yakıt varlıkları bulunan Avrupalı enerji şirketlerini korumaktı. Antlaşma, enerji şirketlerini – diğer bir deyişle, yabancı yatırımcıları – varlıklarına el konulması veya sözleşmelerin ihlal edilmesi gibi yatırım risklerine koruyarak enerji güvenliğini sağlamayı amaçlıyordu.
Ama otuz yıl sonra bugün, bu modası geçmiş antlaşma, sekiz yıl önce imzalanan Paris Antlaşması’nda iklim değişikliğini önlemek için ülkelerin verdiği sözlerin önünde bir engel haline geldi.
Başta AB ülkeleri olmak üzere birçok üye devlet, küresel ısınmaya yönelik gerekli iklim politikalarının gerçekleştirilememesinden Antlaşma’yı sorumlu tutuyor.
Hollanda, Polonya, İspanya, Slovenya ve Fransa’nın ardından son olarak Alman hükûmeti, 11 Kasım’da yaptığı açıklamada, “Ticaret politikalarını tutarlı bir şekilde iklim koruma politikaları ile uyumlu hâle getirdiklerini ve bu doğrultuda, Enerji Şartı Antlaşması’ndan çekilmek istediklerini” duyurdu.[4]
Peki bu antlaşma, küresel iklim değişikliğine karşı adımları nasıl engelliyor?
Birincisi, antlaşma kapsamında yabancı yatırımcılar, “Yatırımcı-Devlet Uyuşmazlıkları Çözümü” (ISDS) maddesi aracılığıyla enerji sektöründe kârlarına zarar verdiğini düşündükleri iklim düzenlemeleri konusunda, imzacı Üye Devletlere karşı tek taraflı olarak dâvâ açabiliyor.
Bu dâvâlar sıradan mahkemelerde değil, gizli kapılar ardında yürütülen, milyar dolarları bulan, fahiş tazminat ve tahkim masraflarıyla karşılaşılan uluslararası özel nitelikli mahkemelerde (tahkim sürecinde) görülüyor. Çok doğal olarak bu durum, fosil yakıtlarına yönelik kısıtlayıcı yasal veya düzenleyici çerçevelerde tek taraflı değişiklikler yapma konusunda hükûmetler üzerinde baskı yaratıyor; “mevzuatsal caydırıcılık”a (regulatory chill) sebep oluyor.[5] Hükûmetlerin, somut olarak dâvâlarla karşılaşmasına gerek yok. Dâvâ açma “tehdidi” bile, hükûmetlerin fosil yakıt kullanımının azaltılması politikalarından vazgeçmelerine yol açıyor.
Örneğin, 2017 yılında Kanadalı petrol ve gaz şirketi Vermilion, denizaşırı ülkeler de dahil olmak üzere Fransız topraklarında 2040 yılına kadar fosil yakıt kullanımını sona erdirmek için önerilen bir yasa nedeniyle, Fransa’yı Enerji Şartı Antlaşması kapsamında dâvâ etmekle tehdit etti. Sonuç olarak, şirketin “uyarısı” görmezden gelinmedi ve yasa daha sonra değiştirilerek, yeni düzenlemede petrol işletme izinlerinin 2040 yılına kadar yenilenmesine izin verildi.[6]
Bu somut olay, örneklerden sadece birisi. Bu zamana kadar, antlaşmaya istinaden 150 tane uluslararası tahkim dâvâsı açılmış olup, çözüme kavuşturulan dâvâların neredeyse % 60’ında yabancı yatırımcılar ya maddi tazminat, ya da uzlaşmanın bir parçası olarak başka imtiyazlar elde etti.[7]
Bu nedenle, İngiltere merkezli Kurumsal Avrupa Teşkilâtı, “Antlaşma’nın büyük petrol, gaz ve kömür şirketlerinin elinde, hükûmetleri temiz enerjiye geçişten caydırmak için güçlü bir araç olarak kullanıldığını”; Hükûmetlerarası İklim Değişikliği Paneli ise, “Tahkim maddesinin, fosil yakıtların kullanımdan kaldırılmasını engelleme riski taşıdığını”, yayımlamış oldukları son raporlarında belirtti.[8]
İkincisi, antlaşmanın neden olduğu bu sorundan ötürü, son beş yıldır başta AB olmak üzere diğer Üye Devletler, antlaşmanın çağdaşlaşması ve Paris Antlaşması’yla uyumlu hâle getirilmesi için çalışıyor. Günümüze kadar on beş müzakere turu gerçekleşti.[9] Nihayetinde, 23 Haziran’da müzakereler tamamlanmış olup, Üye Devletler, “İlke Mutabakatı”nı (Agreement in Principle)” imzaladı.
Mutabakat, genel anlamda, Üye Devletlerin, iklim değişikliğine yönelik meşru politika hedefleri doğrultusunda düzenleme yapma hakkına sahip olduğunu ve bazı Üye Devletlerin, fosil yakıt yatırımlarını kendi topraklarında yasakladığına ilişkin yenilikler içeriyor. Ancak, başta sivil eylemciler ve akademisyenler olmak üzere pek çok paydaş, Mutabakatın günümüz sürdürülebilir kalkınma hedefleri kapsamında “yeterli” olmadığını savunuyor.
Eleştiriler, üç ana noktada yoğunlaşıyor.
İlk olarak, tüm fosil yakıt enerji kaynaklarının antlaşmanın sağladığı korumaların dışında tutulması gerekirken, Üye Devletlerin hidrojen, biyokütle, biyogaz ve sentetik yakıtlar gibi birçok yeni enerji kaynağını antlaşma kapsamına dahil etmesi eleştiriliyor. Çünkü bu ürünler, çoğu zaman imalât ve tüketilme usulüne bağlı olarak tamamıyla karbondan arındırılmış enerji kaynakları olmadığı için, fosil yakıtlara yönelik korumaların, tabiri caizse “arka kapıdan gevşetildiği” savı öne sürülüyor.
İkinci olarak, tüm Üye Devletlerin, kendi topraklarında fosil yakıt yatırımlarını tamamıyla yasaklaması beklenirken, sadece AB ve İngiltere bu konuda mutabık kaldı. Maalesef, bu “sorumluluk sahibi” adımı, kendi topraklarında yapılmış hâlihazırdaki yatırımları İlke Mutabakatı’nın yürürlüğe girmesinden sonra on yıl daha koruyacak şekilde attılar. Ancak, antlaşmada yapılacak herhangi bir değişiklik, tüm Üye Devletlerin mevcut olduğu bir konferansta oylama yapılarak “oybirliğiyle” kabul edilmesi şartın bağlı olduğundan ve daha sonra herhangi bir değişikliğin yürürlüğe girebilmesi de tüm Üye Devletlerin en az dörtte üçü tarafından onaylanması şartına bağlı olduğundan, eleştirilerin hedefi olmaktan kurtulamadılar. Çünkü bu şartların ne zaman sağlanacağı belli olmayıp, doğal olarak Mutabakatın da ne zaman yürürlüğe gireceği belli değil.
Üçüncü ve son olarak, Üye Devletlerin, antlaşmadan çekildikten sonra bile yabancı yatırımcılar tarafından yirmi yıla kadar dâvâ edilebilmesine olanak tanıyan “sağkalım maddesi”ni (survival clause) ilga etmesi beklenirken, etkisizleştirmeyip, hiç bahis konusu bile yapmamaları şiddetle eleştiriliyor.[10] Çünkü, bu durum, Paris Antlaşması çerçevesinde ivedi ve kökten çözümler geliştirmek isteyen hükûmetler nezdinde – sadece gelişmiş ülkelerin iklim değişikliğiyle mücadele için 1 trilyon dolara ihtiyaç duyduğu bir zamanda – malî ve iktisadî olarak fazladan yük oluşturabileceği için süreci yavaşlatabilir.[11] Örneğin 2014 yılında İtalya antlaşmadan çekildiğini bildirmesine rağmen, 2017 yılında İngiltere merkezli petrol ve gaz şirketi Rockhopper, Adriyatik’teki Ombrina Mare sahasında petrol sondajı için devletin imtiyaz vermeyi reddetmesi üzerine İtalya’ya dâvâ açtı.[12] Daha sonra şirket, 24 Ağustos 2022’de dâvâanın sonuçlanmasıyla birlikte yaklaşık 210 milyon sterlin tazminata hak kazandı. Bu dâvânın, ilerleyen zamanlarda İtalya’nın iklim değişikliği politikalarında sergilemiş olduğu azme ket vurup vurmayacağı merak konusu.
Üye Devletlerin ardarda antlaşmadan çekilmesinin üçüncü ve son nedeni ise, son birkaç yıldır sivil eylemciler ve akademisyenler tarafından etkin bir şekilde yürütülen kampanyalar.
Özellikle Hükûmetlerarası İklim Değişikliği Paneli’nin, “küresel ısınmayı, Paris Antlaşması’nda hedeflenen 1,5°C seviyesinde sınırlamak için üç yılımızın kaldığı”yla ilgili, çok ses getiren raporundan sonra, sivil paydaşların etkisi giderek arttı. Sivil eylemcileri, bazen bir sanat eserinin üzerine “domates püresi” atarken, bazen de Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’ne Taraflar Konferansı (COP) gibi devletlerarası etkinliklerde oturma eylemleri düzenlerken görmek, artık bizleri şaşırtmıyor. Daha ilginci, bu eylemlerini yargı mercilerine de taşımaya başladılar.
Örneğin yaşları 17 ile 31 arasında değişen beş genç, az bilinen Enerji Şartı Antlaşması’nın, hükûmetlerin iklim krizi konusunda harekete geçmelerinin önünde tehlikeli bir engel olduğunu iddiasıyla, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nde dâvâ açtı. Doğal olarak tüm bu yaşananlar kamuoyunda yankı getirdi ve hükûmetler nezdinde siyasi baskı aracına dönüştü.[13]Görüldüğü üzere, hükûmetlerin tek taraflı iklim politikaları neticesinde en başta tahkim maddesinden dolayı antlaşma karşısında yaşadığı zorluklar, çağdaşlaştırma sürecindeki başarısızlık ve iklim değişikliğiyle birlikte kamuoyu baskısının artması – şimdilik bazı AB ülkeleriyle sınırlı kalmak üzere – Üye Devletleri, teker teker antlaşmadan çekileceklerine dair beyanlarda bulunmaya yöneltti. Bir başka merak konusu ise, bu çekilmelerin diğer ülkeler nezdinde “domino etkisi” yaratıp yaratmayacağı. Kamuoyuna sızan bilgilere göre, Almanya, Hollanda, İspanya ve Polonya, 27 AB üyesi ülke adına müzakereleri yürüten Avrupa Komisyonu’nu, AB prosedürlerine göre “Antlaşma’dan eşgüdümlü çekilme” senaryolarını hazırlamaya dâvet etti. Öte taraftan, gayrisafi millî hasılasının büyük bir kısmını fosil yakıtlardan elde eden Azerbaycan, Kazakistan ve Japonya gibi Üye Devletlerin bu çağrıya pek sıcak bakmadığı gözüküyor.[14]
Peki, Türkiye, bu gelişmelerin neresinde?
Türkiye, 17 Aralık 1994 tarihinde antlaşmaya imza atmış olup, 13 Şubat 2001 tarihinde Mecliste onayladı.[15] Bu zamana kadar, bir tarafı Türkiye olan 11 tahkim dâvâsı, antlaşma kapsamında açıldı.
Artan “yenilenebilir enerji” ihtiyacı ışığında Türkiye’nin, enerji kaynaklarında yeşil devrimi en başından itibaren desteklemekte olduğu görülüyor. Bu amaçla, Eylül 2019’daki Enerji Şartı Konferansı’nın sonunda AB, Arnavutluk, Azerbaycan ve Lüksemburg’un yanında sadece Türkiye, antlaşmayı çağdaşlaştırma sürecinde iklim değişikliğini ele almaya istekli olduklarını, resmî olarak bazı politika seçenekleri önererek gösterdi.[16] Ancak, son zamanlarda yaşanan gelişmelerden sonra antlaşmadan çekilip çekilmeyeceğine dair herhangi bir bildiride bulunmadı.
Özetle, Enerji Şartı Antlaşması, Paris Antlaşması ve Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri bakımından sorun teşkil ediyor. Her ne kadar birkaç AB üye ülkesi insiyatif alıp antlaşmadan çekileceğini açıklamışsa da, bu durum, bir süre daha yabancı yatırımcıların hükûmetlerin iklim politikalarına karşı dâvâ açmasını engellemeyecek. Bundan dolayı, Üye Devletlerin günümüzün en büyük felâketlerinden biri olan iklim değişikliğine karşı bir an önce hep birlikte hareket etmeleri, fosil yakıt yatırımlarından cayıp gelecek yıllar için yeşil enerji yatırımlarını destekleyecek yeni antlaşma örnekleri üzerinde çalışmaları gerekiyor. Bu, Üye Devletlerin, geçmişte yaptıkları hatâları yapmamaları için büyük bir fırsat. Çünkü, zaman geçiyor ve kaybedecek vakit yok!
———————
Ahmet Selim Kasar, 2017 yılında, Bahçeşehir Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nden mezun oldu. Meslekî hayatına, uluslararası bir şirkette kurumiçi avukatlığı yaparak başladı. 2020 yılında, Fransa’ya giderek Université Catholic de Lyon’da iki yıllık yüksek lisans eğitimini tamamladı. Bilimsel savında “Enerji Şartı Antlaşması ve Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri” arasındaki ilişkiyi inceledi.
[1] Vattenfall AB, Vattenfall Europe AG, Vattenfall Europe Generation AG v. Federal Republic of Germany, ICSID Case No. ARB/09/6.
[2] Statement made in the following TV documentary: Das Erste (2015) Konzerne klagen, wir zahlen: Wie Schiedsgerichte den Rechtsstaat aushebeln, 19 October at minute 34’45, A version in English «available at: https://www.youtube.com/watch?v=YV2NZ9MQh0w ».
[3] International Energy Charter, (2019), “Members and Observers of the Energy Charter Conference”, «available at: https://www.energycharter.org/fileadmin/ImagesMedia/Country_Flags/Energy_Charter_Proccess_chart.pdf ».
[4] Barbara Moens, (2022), “Germany to Leave Energy Charter Treaty”, Politico, «available at:https://www.politico.eu/article/germany-to-leave-energy-charter-treaty/ ».
[5] Kyla Tienhaara, (2017), “Regulatory Chill in Warming World: The Threat to Climate Policy Posed by Investor-State Dispute Settlement”, Transnational Environmental Law, 7:2, Cambridge University Press, pp. 229–250.
[6] Corporate Europe Observatory et al., “Blocking Climate Change Laws with ISDS Threats: Vermilion v. France”, «available at: https://10isdsstories.org/wp-content/uploads/2019/06/Vermilion-vs-France.pdf ».
[7] International Energy Charter, “List of Cases”, «available at: https://www.energychartertreaty.org/cases/list-of-cases/ ».
[8] Pia Eberhardt et al., (2018), “One Treaty to Rule Them All: The Ever-expanding Energy Charter Treaty and the Power It Gives Corporations to Halt the Energy Transition”, CEO/TNI, «available at: https://corporateeurope.org/sites/default/files/attachments/one_treaty_to_rule_them_all.pdf ».; Intergovernmental Platform on Climate Change (IPCC), (2022), “Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change Summary for Policymakers”, Working Group III Contributions to the IPCC Sixth Assessment Report (AR6), «available at: https://report.ipcc.ch/ar6wg3/pdf/IPCC_AR6_WGIII_SummaryForPolicymakers.pdf ».
[9] International Energy Charter, “Modernisation Process”, «available at: https://www.energychartertreaty.org/modernisation-of-the-treaty/ ».
[10] Sarah Brewin and Lukas Schaugg, (2022), “Modest Modernization or Massive Setback?: An Analysis of the Energy Charter Treaty Agreement in Principle”, IISD, «available at: https://www.iisd.org/publications/report/energy-charter-treaty-agreement-analysis ».
[11] Binu Mathew, (2022), “Developing Economies Will Need $1 Trn in RE Sector to Achieve Net Zero: IMF”, «available at: Business Standard, https://www.business-standard.com/article/international/developing-economies-will-need-1-trn-in-re-sector-to-achieve-net-zero-imf-122100700876_1.html ».
[12] Rockhopper Italia S.P.A., et al v Italian Republic, ICSID Case No. ARB/17/14
[13] Jennifer Rankin and Arthur Neslen, (2022), “Young People Go to European Court to Stop Treaty That Aids Fossil Fuel Investors”, Guardian, «available at: https://www.theguardian.com/environment/2022/jun/21/young-people-go-to-european-court-to-stop-treaty-that-aids-fossil-fuel-investors ».
[14] Frédéric Simon, (2022), “Europe Edging Closer to Withdrawal from Energy Charter Treaty”, Euractiv, «available at: https://www.euractiv.com/section/energy/news/europe-edging-closer-to-withdrawal-from-energy-charter-treaty/ ».
[15] International Energy Charter, “Türkiye”, «available at: https://www.energycharter.org/who-we-are/members-observers/countries/tuerkiye/ ».
[16] Energy Charter Secretariat, (2020), “Report of the Modernisation Group on Progress Made in Fulfilling the Negotiations Mandate”, CC 699, «available at: https://www.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/CCDECS/2020/CCDEC202016.pdf».