Bugüne kadar 1982 anayasasının başlangıç metninde ve 100’den fazla maddesinde, Helsinki Zirvesi’yle başlayan AB’ye üyelik sürecimizde Kopenhag siyasi ölçütlerini karşılayabilmek amacıyla oluşturulan çeşitli reform paketleriyle değişiklikler yapıldı. Ama siyasi ölçütlere ya da daha genel bir ifadeyle evrensel demokrasi ilkelerine tam uyum sağlanması için anayasanın yeniden yazılması, başka bir deyişle yeni bir anayasa yapılması zorunlu görünüyor.
Bu itibarla içinde bulunduğumuz yasama döneminin öncelikli hedefi haline geldiğine kuşku olmayan yeni anayasa konusunda yapılacak çalışmalarda doğrudan siyasi ölçütlere uyum konusunda olmasa da, Cumhurbaşkanı’nın TBMM yerine “halk tarafından seçilmesine” dair anayasa değişikliğiyle gündeme gelen sistem konusu da var. Parlamenter sistem özelliklerini taşımakla birlikte, Cumhurbaşkanı’na sisteme özgü yetkilerden fazlasını tanımış olan mevcut anayasasının ilgili maddelerinin şimdi bir de 2007’deki bu anayasa değişikliğine uyarlanması gerekiyor.
Parlamenter sistemin özellikleri
Bilindiği gibi, parlamenter sistemle yönetilen bir cumhuriyet rejiminde yasama tarafından seçilen Cumhurbaşkanı partiler üstü tarafsız bir konuma ve Devleti temsille sınırlı sembolik yetkilere sahip. Kullandığı yetkilerden ötürü cezai sorumluluğu bulunmuyor. Meclise karşı tek sorumluluğu “vatana ihanet” gibi ağır bir suç işlemesi halinde söz konusu olabiliyor. Bu prosedürün işlemesi için de nitelikli çoğunluğa ulaşılması gerekiyor. Örneğin 82 anayasasının 105 maddesinde, “Cumhurbaşkanı, vatana ihanetten dolayı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte birinin teklifi üzerine, üye tamsayısının en az dörtte üçünün vereceği kararla suçlandırılır” deniliyor.
Parlamenter sistemde asıl yetkiye sahip olan, dolayısıyla siyasi sorumluluğu bulunan halkın seçtiği yasama organında çoğunluğa dayanan yürütmenin (hükümetin) başındaki Başbakan. Esnek bir erkler ayrılığına dayanan sistemin temel özelliği, yürütmenin içinden çıktığı yasamaya (Meclis) karşı sorumlu olması. Bir partinin tek başına Meclis’in salt çoğunluğuna sahip olması halinde, ünlü Fransız anayasa hukukçusu Maurice Duverger’nin altını çizdiği gibi, yasama ile yürütme arasında bir tür erkler birleşmesi (concentration des pouvoirs) söz konusu oluyor.
Sistemin ikinci özelliği iki başlı (bicéphale) bir yürütmeye sahip olması. Cumhurbaşkanı ya da daha genel bir ifadeyle Devlet Başkanı, yukarıda belirttiğim gibi, sembolik yetkilerle daha çok Devlet’in devamlılığını temsil eden, tarafsız ve sorumsuz bir şahsiyet. Monarşilerde Kral ya da Kraliçe aynı konumda bulunuyor.
Sistemin üçüncü özelliği, yasama veya yürütmenin birbirlerinin görevine son verebilecek araçlara sahip olması. Hükümetin herhangi bir nedenle Meclis’teki çoğunluğunu kaybetmesi halinde gensoruyla (motion de censure) düşürülmesi mümkün. Cumhurbaşkanı belirli bir süre içinde hükümet kurulamaması gibi durumlarda, Başbakan ise, herhangi bir nedenle Meclis’te sahip olduğu çoğunluğu harekete geçirmek suretiyle Meclis’in feshine ve erken seçime karar verme imkânına sahip bulunuyor.
Parlamentarizmden yarı-başkanlığa
Cumhurbaşkanı’nın, Türkiye’de 2007 tarihli anayasa değişikliğiyle olduğu gibi, doğrudan halk tarafından seçilmesi, parlamenter sisteme yeni bir özellik katıyor: Meclis’e değil halka karşı sorumlu Devlet Başkanı. Bu noktada şu soruya yanıt aramak gerekir belki: bu özellik, Cumhurbaşkanı’nın parlamenter sistem devlet başkanlarınkinden daha fazla yetkiye sahip olması sonucunu doğurmaz mı?
1997 Polonya Anayasası’na bakıldığında, Cumhurbaşkanı’nın doğrudan halk tarafından seçilmesinin (madde 127) Devletin en yüksek temsilcisi olması dışında yürütmeyle ilgili yetkilerle donatılmadığı ve sistemin parlamenter özelliğini yitirmediği görülüyor. Ancak Polonya bu konuda demokratik ülkeler arasında belki de tek örneği oluşturuyor.
Yazımın başlığında kullandığım “Çifte temsilî parlamenter sistem” (régime parlementaire bireprésentatif) kavramı Sorbonne Üniversitesi Profesörü Marie- Anne Cohendet’ye ait. Prof. Cohendet bu kavramı Prof. Maurice Duverger’nin teorisyeni olduğu Cumhurbaşkanı’nın doğrudan halk tarafından seçildiği ve parlamenter sistem devlet başkanlarınkinden daha fazla yetkilere sahip olduğu Fransa’nın yarı-başkanlık sistemi için kullanıyor. Bu sistem, tahmin olunduğu gibi, parlamentarizmle başkanlık arasında karma bir sistem ama başkanlıktan çok parlamenter sistemin bir varyantı olduğu için bu kavramı kullanmayı yeğliyorum.
Fransa’da yürütmenin ilk ayağını oluşturan Cumhurbaşkanı, parlamenter sistem devlet başkanlarının klasik yetkilerine ilave olarak yürütmeye ilişkin yetkiler kullanıyor. Dışişleri ve Savunma alanları kendisine tahsis edildiği gibi, ayrıca Bakanlar Kurulu’na başkanlık ediyor.
Cumhurbaşkanı’nın ayrıca Meclis’i fesih yetkisi var. Ancak bu yetki görev süresi 7 yılken bir anlam taşıyordu. Genel seçimler 5 yılda bir yapıldığı için arada iki yıllık bir fark oluşuyordu. Cumhurbaşkanı, 1981’de olduğu gibi, yeni seçilmişse, çoğunluğu kendisine muhalif olan eski Meclis’i feshederek kendi partisinin salt çoğunluğa sahip olduğu bir Meclis’in oluşmasının yolunu açabiliyordu. 1981’de bu yola başvurmuş bulunan Mitterrand, buna karşılık görev süresinin bitimine iki yıl varken, 1986 genel seçimlerinden çıkan muhalif çoğunlukla birlikte görev yaptığı “cohabitation” uygulamasını başlatmış ve bu uygulama iki kez yinelenmişti. Cumhurbaşkanı’nın görev süresi 7’den 5 yıla inince fesih yetkisi de kâğıt üstünde kaldı bir bakıma. Ancak bu yetkinin varlığı yarı-başkanlığın keskin bir erkler ayrılığına dayanan başkanlık sisteminden farklılığını gösteren unsurlardan birini oluşturduğu için önem taşıyor.
Yürütmenin ikinci ayağı olan Başbakan ve hükümeti bakımından sistemin ikili sorumluluk öngördüğünü vurgulamak gerekir. Başbakan ve hükümeti, ilk olarak halk tarafından seçilmiş Cumhurbaşkanı’na, ikinci olarak, parlamentarizmde olduğu gibi, yine halkın seçtiği Meclis’e karşı sorumlu bulunuyor.
Teorik olarak bakıldığında, “cohabitation” durumunda, başka bir deyişle Cumhurbaşkanı ile Meclis farklı çoğunluklara mensupsa, yürütmeye ilişkin yetkiler Cumhurbaşkanı ile hükümet arasında paylaşılır. Cumhurbaşkanı kendi yetkilerini kullanmakla yetinir. Bunun doğal olduğu düşünülebilir belki ama bugün Fransa’da olduğu gibi, Cumhurbaşkanı ve Meclis çoğunlukları aynıysa –ki sistemin kurucusu General De Gaulle’ün kafasında böyleydi- yetkiler birleşerek Cumhurbaşkanı’nda toplanmış ve sistem başkanlığa doğru kaymış olur.
Yeni Anayasa nasıl bir sistem benimsemeli?
1 Kasım genel seçimlerinden büyük bir başarıyla çıkan AK Parti, Cumhurbaşkanı’nın halk tarafından seçilmesiyle birlikte 82 anayasasının öngördüğü sistemin bozulduğunu ve yeniden tanımlanması gerektiğini düşünüyor. Öncelikle bunun doğru bir tespit olduğunu kabul etmek gerekir.
Girişte belirttiğim gibi, mevcut anayasamız parlamenter sistem özelliklerini taşımakla birlikte, Cumhurbaşkanı’na bu sisteme özgü yetkilerden fazlasını tanıyor. Cumhurbaşkanı’nın halk tarafından seçilmesiyle birlikte, şimdi sistemin parlamentarizmden bir adım daha uzaklaştığı görülüyor. Prof. Cohendet’nin kastettiği yarı başkanlık anlamında olmasa da, Türkiye’nin bugün çifte temsilî bir parlamenter sisteme doğru evrildiğini söylemek mümkün.
AK Parti yeni anayasada sistem sorununu başkanlığa geçerek çözmek istiyor ama parlamenter sistemden yana olan muhalefet cephesi de buna tümüyle karşı çıkıyor. Kabul etmek gerekir ki Cumhurbaşkanı’nı halk yerine Meclis’in seçtiği bir sisteme dönmek mümkün değil. Çünkü bu demokratik bir kazanımdan vazgeçmek anlamına gelir. Ben şahsen bugün geline aşamadan sonra Cumhurbaşkanı’nı halkın seçtiği Polonya tipi bir parlamentarizmin gerçekleşmesini de pek mümkün görmüyorum. Çünkü mevcut sistemimizde Cumhurbaşkanı’nın Bakanlar Kurulu’na başkanlık etme gibi yarı-başkanlığa özgü bazı yetkileri var.
AK Parti’nin savunduğu başkanlık sistemine gelince, “Türk tipi” olarak nitelendiriliyor olsa da önümüzde yazılı bir metin olmadığından, bunu bu aşamada Amerikan sistemi üzerinden değerlendirmek mümkün. Yukarıda belirttiğim gibi, keskin ve dengeli bir erkler ayrılığına dayanan bu sistemde, yasamanın içinden çıkmayan yürütme çift değil tek başlı (monocéphale) ve tümüyle Başkan’a bağlı.
Sistemin önemli özelliklerinden biri halkın seçtiği Başkan (yürütme) ve Kongre’nin (yasama) birbirlerini görevden alma yetkilerinin bulunmaması. Başkan Kongre’yi feshedemediği gibi, Kongre’nin de kendisine karşı sorumlu olmayan Başkan’ı görevden alması mümkün değil. Bu özellik, vatan hainliği gibi ağır suçlamalarda, parlamentarizmde de olduğu gibi, Başkan’a karşı “impeachment” prosedürünün işlemesine engel oluşturmuyor elbette.
Yeni anayasada sistemin temel özelliklerine sahip bir “Türk tipi” başkanlık üzerinde uzlaşma sağlanabilir mi bilmiyorum ama bunun pek de kolay olmadığını düşünüyorum. Aslında sistem uzlaşma kültürünün olmadığı Türkiye’deki gibi aşırı kutuplaşmış toplumlarda kilitlenme riski de taşıyor. Bunu da göz önünde bulundurmakta yarar var. O bakımdan Prof. Cohendet’nin “çifte temsilî parlamenter sistem” olarak tanımladığı yarı-başkanlığın, Türkiye’nin anayasa geleneğine ve mevcut siyasi koşullarına çok daha uygun olduğunu düşünüyorum.
Bununla birlikte, muhalefetin bu sisteme onay vermesi için yapılması gereken bir şey daha var. O da yarı başkanlığın, başkanlığa değil, parlamentarizme daha yakın bir sistem olduğu ve bu sisteme geçilmediği takdirde, 82 anayasasıyla klasik parlamentarizmin de işletilemeyeceği gerçeğinin vurgulanması.